Banner3
賴怡忠(台灣智庫副執行長) 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
賴怡忠:「六大保證」及其對台灣的機會與限制

 日前美國眾院外交委員會通過決議 (H.R.S 88) ,把六大保證與台灣關係法同列為美台關係基石 (cornerstone) 。這個在去年十月開始推動並排入眾院議程的決議案,是由共和黨俄亥俄州眾議員夏波(Steve Chabot) 發起,目前有十四位共和黨眾議員,三位民主黨眾議員聯署,雖說共和黨人數較多,但基本上是個受跨黨派支持的法案。這個決議案雖不具約束力 (non-binding) ,但卻是把往昔鮮很少見光的「六大保證」首度搬上檯面,讓美國對台關係從過去「一法三公報」 ( 臺灣關係法與美中的三個公報 ) ,向「一法、六保證、三公報」的態勢發展。因此對台美關係的發展關係重大。

 

六大保證的背景是在 1982 年雷根總統要訪問中國,準備簽署「八一七公報」 ( 美中第三公報 ) 前,發現美國對中承諾要降低對台軍售的質與量代誌大條,因此在前一個月先派遣特使李潔明帶訊息來台,表明雷根政府的對台立場。台北對外說李潔明帶的是雷根的親筆信函,但根據李潔明回憶錄,這是美國在台協會理事主席丁大衛 (David Dean) 在得到國務院台灣科的協助下主筆,由李本人親自念給蔣經國聽。這份六大保證沒有留下任何文書痕跡,雖然有寫出來,但沒有任何落款簽名,因此也搞不清楚其來源對象。此外,在簽署八一七公報後,雷根本人口述一項總統指令,決定美國對台軍售的原則,並在國安會亞洲資深主任席格爾面前擬具聲明,對八一七公報做出擴大解釋,強調美國對台軍售的質與量,是根據中國對台威脅而定,同時美國願意減少對台軍售,也是建立在中國願意放棄以武力解決台灣問題的前提上。經當時國家安全顧問克拉克潤完稿後,有當時國務卿舒茲與國防部長溫伯格會簽,之後就被放進美國國安會的保險櫃中。

 

由此可見,當時這個六大保證的提出,是與美國即將在八一七公報提出要逐步降低對台軍售的質與量之承諾有關,是作為對八一七公報的平衡操作。而在八一七公報簽署前先告知台灣六大保證,也顯示華府有意降低台灣的不確定感。但由於這個信函並沒有形諸正式官方文書,本質上更像是雷根個人對台灣的承諾,而國安會檔案櫃中的總統聲明,則是集中在對台軍售的議題。

 

正因為六大保證的「非官方」、「雷根個人」的性質,在雷根時代可能還沒什麼懸念,但換了總統、換了行政部門後,這個六大保證是否還算數就變成問題。同時這六大保證是行政部門的處理原則,國會當時沒有參與其中,因此國會也沒有義務要認同,其與作為法案的台灣關係法在地位上是非常不同的。過去我國外交部為了確保六大保證會被延續不輟,除了要「教育」國會議員這個文件的重要性外,還要拜託認同這個措施的國會議員,在只要有其業務與台灣有關的國務院、國防部等資深官員接受提名準被任命,在其提名的聽證會上,請國會議員詢問這些被提名人是否知道六大保證,並問其對六大保證的理解。一方面督促這些官員必須知悉「六大保證」的內容,同時也讓「六大保證」成為國會的正式記錄。

 

但正如先前所說,這個「非官方」的個人政策承諾,雖經此辛苦的操作而可以「代代延續」,但不一定每個政府都會認同六大保證的政策位階。在 2014  4  3 日,美國參院外委會亞太小組的參議員魯比歐 (Mark Rubio) ,就與當時的亞太助理國務卿羅素 (Daniel Russel) 就六大保證議題大吵一架,事後魯比歐參議員還發新聞稿強烈指責國務院亞太助卿羅素根本不願確認六大保證是美國對台政策的指導原則 (Guiding Principles) ,只願說六大保證是很重要的要素。此即例證。

 

也因此,當眾院提出把六大保證與台灣關係法並列為美台關係的基石時,意味著六大保證有可能會脫離過去尷尬的妾身未明狀況,日後不僅涉台事務需要把六大保證放入,被提名的官員如果說的與國會的定位有差異,任命可能會有變數。

 

本質上,六大保證的範圍遠超過軍售,還包括了美國對台主權的看法、兩岸關係的美國角色,對台灣關係法的承諾等重要議題。

 

六大保證說美國不會改變對台灣主權的立場。這句話的意思就是美國不會因一中政策而同意台灣是中華人民共和國的一部分。六大保證也說美國不會施壓台灣要與中國談判。這個保證也與當年葉劍英、鄧小平在中美建交後高唱「一國兩制、和平統一」之對台策略有關。當時國際氣氛是台灣即將完蛋,蔣經國在失去美國的支持後,會因無力面對中國的和平促統壓力而須與北京進行政治談判。美方「不促談」的立場是給蔣經國一個定心丸。美國不做兩岸調人,也是表示美國的角色只是提供台海的和平與穩定,不會因更大的戰略需要而介入兩岸的政治爭議。這個保證還提到美國不會修改台灣關係法,這也是個非常重要的承諾。

 

由於台灣關係法在開宗明義就表示這是處理美國與台灣人民的關係,以及美國對台海安全維穩的承諾。但是針對中國對台主張的美國立場、兩岸事務的美方態度、以及軍售等問題都沒觸及,戰略議題的涵蓋面遠小於「六大保證」。因此六大保證在政治涵義的重要性可能更高於有明確法律位階的台灣關係法。只是過去都是以「非正式」的行政默契來處理,現在如果能夠變成具體政策的一部分,那就很不一樣了。

 

但六大保證本身涵蓋面的寬廣,也意味著有某些限制。由於「六大保證」經過三十多年的操作,已經變成一個整體,無法任意拆解。只要動到一個保證,可能會連其他保證都不算數。在 2009 年歐巴馬在北京與中國發表峰會聲明,表示美國樂見包括政治在內的兩岸對話 / 談判時,綠營外交圈可以指責這個聲明與「六大保證」承諾不施壓台灣與中國展開政治談判的精神相違背,以提醒美方這個問題,同樣的,當 2000 年陳水扁當選後,當時有政府準極高層建議美國可以協助兩岸傳話,這也形同要美國毀棄其六大保證中不擔任兩岸調人的承諾。甚至還有人建議要修改台灣關係法,這也同樣會造成六大保證的解體。我們不是不能針對某些議題討論甚至建議修正,但如果對其牽一髮動全身的狀況沒有概念,很可能我們反會因此打開潘朵拉的盒子,對一堆我們根本沒預期的後果不知所措。

 

在英政府上台前夕美國眾議院外委會就通過這份大禮,至今 ( 執筆時刻 ) 也還沒聽到美國行政部門的反對意見,華府對台善意可想而知。但這也會帶來一定的限制,因此我們如何善加利用機會,並找到可行的方式以克服這些限制,甚至轉化這些限制為新的機會,將會是英政府外交部門的重要任務。對台美關係的法律技術細節較一般人更能精確掌握的職業外交官們,更是責無旁貸,任重道遠了。

 

本文為提供給《民報》的專欄文章,於2016.4.25.刊出,網址

 

2016-04-27
   
  > 進階搜尋 Search
Icon1_2 網路會員登入
Icon1_3 智庫之友
Icon1_4 我要捐款
Icon1_5 購買出版品
Icon1_6 訂閱電子報
Icon1_7 連絡我們