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蘇彥圖|哈佛大學法學博士 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
選舉無師傅 用錢買就有?!追求更公平合理的政治經費法制

  台灣現行法制,仍未能確保「公平選舉」。本文提出9項改革建議:(1)整合、改進政治經費之公開與稽、(2)以來源規範禁止不當黨產介入政治、(3)刪除政治獻金收受期間限制、(4)調整政黨補助金分配公式、(5)合理化候選資格取得管制、(6)研議新的候選人競選公費制度、(7)強化對大眾傳媒競選文宣的資訊揭露管制、(8)全面檢討營利事業的獻金特權、(9)開發網路匿名小額獻金系統

 
「公平選舉」是指導與約束整個民主法制的一項基本規範理念。作為民主法的一個重要環節的政治經費法制,除了必須符合一般關於制度與規範公平性的基本要求外,還必須致力於確保(a)主要政黨之間的公平競爭、(b)現任者與挑戰者之間的公平競爭,以及(c)在社會經濟不平等的條件下追求政治平等之民主理想等三個面向的選舉公平性,才不至於讓自由而公平的選舉民主淪為金權政治。
 
國民黨不當黨產,是國內不公平政黨競爭的根本因素之一。攝影/林敬原。
    在選舉制度、政治生態、傳媒結構與政治文化等諸多因素的作用下,台灣的政治經費系統自民主化以來一直具有相當的規模,並且在相當程度上左右了台灣的選舉政治。我國近廿年來的政治改革,不乏管控政治經費的法制嘗試。然而,台灣現行的政治經費法制,從前揭選舉公平性的三大向度觀之,猶有重大缺失,而有進一步改革之必要。
 
 
傑克對抗巨人:國民黨黨產與不公平的政黨競爭
   
對於國民黨的黨產為什麼有害於政黨競爭的公平性,論者間容有兩種略有不同的看法。第一種看法認為,光是主要政黨在資力上的相當落差本身,就會影響到政黨競爭的公平性。在這項看法的影響下,改革者傾向於增定針對政黨政治經費收支的各種上限規範,據以避免主要政黨之候選人間的資力落差過大。第二種看法則延伸了在轉型正義的脈絡上關於國民黨不當黨產問題的討論,強調不當黨產作為政治經費來源的不公平性。根據這項看法,改革者應該選擇以來源規範(source restrictions)而不是收支上限,作為處理黨產問題的主要管制工具。
 
由於我國政治經費法制的設計並不嚴謹,政黨財務又高度不透明,國民黨的不當黨產迄今仍極可能是該黨的重要政治經費來源。《政治獻金法》§7雖然禁止「政黨經營或投資之事業」捐贈政治獻金,但是該法根本無法防止國民黨黨營事業的資金以非政治獻金的名義回流到國民黨或其候選人做政治使用。姑且不論國民黨之「黨產信託」是否實在,國民黨雖得主張其未再「經營」營利事業,卻仍然能夠繼續享用其黨產所孳生的龐大利益。
 
傾斜的運動場:現任者與挑戰者間的不公平競爭
 
    在現任者與挑戰者間之選舉競爭這個面向上,我國現行政治經費法制至少有三點問題值得檢討。首先,《政治獻金法》§ 12對於擬參選人之收受政治獻金,做了期間上的限制。這項規定顯然完全忽略了挑戰者的政治經費需求與選舉競爭長期化的政治現實,其結果將使得挑戰者必須更加仰賴貸款、所屬政黨補助、或自有資金。《政治獻金法》另容許留存未支出的政治獻金供日後競選使用(§ 23)。這個規定獨立觀之或許無可厚非,但是恐怕也會使整個《政治獻金法》進一步向現任者偏斜。
 
其次,《公職人員選舉罷免法》§ 43 V就國家提供政黨之競選費用補助金所設門檻與分配公式,完全排除新興政黨與小黨獲得補助之可能,而有構成一種不公平的反競爭性規制的嫌疑。再者,參選保證金制度進一步對小黨與獨立候選人築起一道難以跨越的人為進入障礙,其妥當性亦非常值得檢討。
 
有錢人講話卡大聲:現行法制的政治不平等
 
在我國現行政治經費法制下,候選人可以自由使用自有資金競選,「金牛級」候選人時常可見。《政治獻金法》§§ 17-18 設定了各種來源之政治獻金的捐贈總額上限,不過有志於政治的有錢人不難以各種合法方式穿透這些限制,還可以自由地從事獨立性政治開支。在媒體集中化的趨勢下,少數媒體大亨與跨媒體「政治名嘴」擁有極大的政治影響力。
 
現行選舉法對於競選活動的管制相當寬鬆,並且全面開放私人在資本密集的廣播電視競選廣告市場上做競爭。現行條件甚嚴而且額度有限的事後公費選舉補助,既難以縮短候選人間的資力落差,也難以對資力有限人士之挺身投入選舉提供誘因。在這樣的制度環境下,我國的選舉民主現實與政治平等的民主理想之間,落差很大。
 
    此外,我國《政治獻金法》還「內建」有兩個比較少被深究的政治不平等。其一,我國法原則容許營利事業以其營利活動取得、累積之一般資金(general treasury)從事政治獻金之捐贈,而且營利事業最多可以從事十倍於個人獻金總額上限的政治捐助,並且享受一定額度的租稅優惠。營利事業不是自然人,並沒有個別公民才能享有的選舉權,卻可以享有比一般公民更大的政治獻金自由――這從政治平等的評價觀點來說,是非常有問題的制度安排。
 
其二,一般公民所為小額度的政治獻金,本應被視為正當而且有益的政治參與形式;小額獻金越普遍、所佔比例越大,政治市場與政治獻金市場被少數大金主把持的風險就越小。可是,《政治獻金法》並不積極鼓勵政黨、政治團體與個別擬參選人積極尋求小額獻金的支持,甚至還在2010年初增訂了各政黨、政治團體及擬參選人收受每筆新台幣一萬元以下之匿名小額獻金的申報總額比例限制(§15IV)。
 
《政治獻金法》對於匿名小額獻金所採「防弊重於興利」的消極態度,未必能夠確保該法對於政治獻金所為公開管制的實效,卻會懲罰到真正獲得眾多民眾以匿名小額獻金支持的政治行動者,也徒然抑制了台灣平民政治獻金市場的發展。
選舉上,國民黨有龐大黨產支撐,民進黨及其他小黨則必須倚賴小額捐款,形成不公平的競爭。建立合理的政治經費法制,朝野責無旁貸。圖片提供/(左)蔡英文競選辦公室。
 
政策建議
 
針對種種法制缺失,在此提出對應性的改革建議:
 
1. 整合、改進政治經費之公開與稽核
   
沒有好的監控機制,再怎麼精密的政治經費規範,都將形同具文。我們贊同既有的諸多試圖強化現行《政治獻金法》之公開與稽核管制的改革建議。為了擴大對於政治經費的監控視野,我們主張在《政治獻金法》的既有基礎上,進一步整合對於政黨與個別擬參選人之其他正當政治經費收支情形的公開與稽核。為了降低監控與查核的成本,我們也支持整合各種政治經費之收支金融帳戶的改革主張。我們另需要建置一個針對不當黨產的監測與洗錢防制系統,以防止不當黨產偷偷流入政治經費系統。    
 
2. 以來源規範禁止不當黨產介入政治
   
為了避免國民黨不當黨產的政治使用造成不公平的政黨競爭,許多論者主張應在《政治獻金法》增訂政黨捐助政治獻金的額度上限。我們認為,國民黨的不當黨產確實是台灣政黨公平競爭的一大阻礙,但問題不在於國民黨太有錢了,而在於它將不應該用於選舉政治的金錢――不當黨產――用於自身或黨籍候選人的競選活動。我們建議在朝野都主張要制定的政黨法中,明文限定政黨所得捐助或者自用的政治經費來源,並立法處罰以不法政治資金從事競選相關活動的行為人與政黨負責人。
 
3. 刪除政治獻金收受期間限制
   
我們建議刪除《政治獻金法》§ 12就收受政治獻金所設期間限制。我們認為,取消這項不合理的限制,一方面才不至於阻礙競爭者適時募集所需經費,另一方面則有助於降低候選人自有資金多寡的政治影響。至於《政治獻金法》§ 23 容許政治人物積累選戰基金的安排,由於可以減輕現任者在職期間的募款壓力,而且其對政治競爭的影響仍有待進一步檢證,我們建議在短期內不予更動,但是要對其政治效應保持密切注意。
 
4. 調整政黨補助金分配公式
   
為了消除小黨在政黨補助金之分配上所受到的不合理的制度歧視,我們主張對現行政黨補助金的分配公式進行以下改革:(1)政黨補助金之分配門檻(以最近一次立法委員選舉政黨得票率為依據),應由5%調降至1%;(2)政黨補助金總額仍以每年每票50元計算,但一定數額(例如每年度補助金總額之20~30%)之政黨補助金應由合乎請領條件之政黨平均分配,其餘再依各政黨前次選舉得票數分配。
 
5. 合理化候選資格取得管制
   

我們認為,有沒有資力繳納相當數額的參選保證金,並不是區辨「選真的」候選人(serious candidates)與「插花型」候選人(frivolous candidates)的適切指標。我們呼應「保證金與連署並立制」的改革建議:我國選舉法至少應提供擬參選人以連署取得候選資格的替代路徑,而且有關連署人數、期間等條件設定不能過嚴。為了降低連署取得候選資格之各種成本,我們另建議立法授權選務主管機關開發、建置網路連署系統,供擬參選之政黨或個人使用。

 
6. 研議新的候選人競選公費制度
   
我國現行法制就個別候選人競選費用所為公費補貼,並無法積極衡平政治經費系統中的貧富不均,反而還坐實、助長了「公費選舉是政治人物的福利」這種批評。我們主張終止這個成事不足、敗事有餘的補助制度,重新建造一個比較公平合理的候選人競選公費制度。此外,政府應否以及如何提供免費廣電時段(free air time)等對於競選活動的實質補貼措施,亦應一併予以檢討、改革。
 
7. 強化對大眾傳媒競選文宣的資訊揭露管制
   

我們認為政治經費法制不宜180° 轉向於縮限競選文宣之大眾傳媒市場的運作,但是應該就哪些人花了多少錢在大眾傳媒上刊載競選廣告,提供給選民更確切、即時的資訊。我們建議:

 
(1)在現行《政治獻金法》對於個別主體之政治獻金收支情形所為公開管制(entity-wide disclosure)之外,另對大眾傳媒競選文宣立法建置一個個案性的即時公開管制機制(event-triggered disclosure)。這項管制不僅適用於政黨與候選人所為競選廣告,也適用於所有可被界定為競選文宣(electioneering communications)的獨立性政治支出。
 
(2)修法強化對於大眾傳媒競選文宣的聲明管制(disclaimer):。我們建議修法要求一定金額以上之所有大眾傳媒競選文宣均應聲明廣告主及主要出資者;由政黨、候選人以外之第三人出資購置之競選文宣,另應附加聲明表示出資者所為言論與任何政黨、候選人無任何合作關係。
 
8. 全面檢討營利事業的獻金特權
   
我們要求全面檢討《政治獻金法》給予營利事業的優惠待遇,在追求政治平等的民主理念下,重新規範營利事業提供政治獻金的模式(例如要求營利事業另行募集政治獻金而禁止動支其一般資金)、捐助對象、額度上限與租稅優惠。為了避免此等改革可能不當地縮限了我國政治獻金市場的規模,我們另建議適度提高個人政治獻金的額度上限。我國法並未禁止、亦未規制營利事業以一般資金從事獨立性政治開支。這項法制安排是否合理妥當,亦有深入論辯檢討的必要。
 
9. 開發網路匿名小額獻金系統
 
  電腦網路科技的發展,已為政治獻金市場的平民化帶來了新的契機。可惜的是,《政治獻金法》並沒有對於政治獻金市場的網路化做比較積極的回應。我們建議立法授權主管機關開發網路匿名小額獻金系統供各政黨與候選人使用;這個系統一方面要在一定程度上確保小額獻金的真實性,另一方面則要保護透過此系統捐款之人士的政治隱私。
 
  《政治獻金法》§15IV亦須配合修正,俾使由此系統募得之匿名小額獻金,毋需受到該項規定所設比例限制。
2011-11-02
   
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