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林廷輝|中研院亞太區域研究專題中心博士後研究員 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
外交藍海策略 ─以「三新」創造台灣在國際社會的價值

  面對中國「經濟崛起」,台灣單純以經貿手段鞏固既有邦交關係的方法恐將失效。未來需落實「外交藍海策略」:體現與創造台灣在國際社會存在的「價值」,運用「三新」行動方案:設定新議程、納入新活力、運用新技術,才能在競爭激烈的國際社會中生存。

 
 
21世紀的中國因經濟發展而崛起,國際格局也持續不斷地變動,中國以其強大的經貿籌碼拉攏台灣邦交國,倘中國維持此一發展速度,十年後,台灣經貿實力恐怕將無法與中國匹敵,更遑論台灣單純要以經貿手段鞏固既有邦交關係。
   
此際,需要進一步思考的問題是:第一,什麼樣的邦交國是台灣所需要的?第二,台灣與邦交國的外交關係應建立在何種法律基礎之上?第三,如果將中國可能的外交籌碼納入考量,台灣要以何種方式與這些國家鞏固邦交關係?
 
在探討台灣與邦交國問題前,首先需先瞭解的是,台灣所面臨的新國際安全戰略環境為何?當中包括對內部環境與外部結構的認識。
繪圖/吳菁蓉
 
 
內部:國家認同歧異將逐漸化解
 
根據行政院大陸事務委員會在2011年5月27日至30日所做的民調資料顯示,支持儘快與中國統一的占0.8%,維持現狀以後統一占9.4%;維持現狀以後再決定的占32.6%;永遠維持現狀者占27.2%;維持現狀以後獨立占19.2%;儘快宣布獨立占6.6%。因此,支持立即獨立、未來獨立或永久維持現狀三者總和已達53%,過半的比例在台灣已維持8年以上,2008年馬英九總統上台後,情況也未因此而改變。台灣的國家認同與對外主體意識來自人民的支持,任何一個政黨均無法默示如此強大的民意,追求一定的外交尊嚴也符合人民之期待。
 
外部:多邊結構、金融秩序多元化與環境災難頻仍
 
  一個穩定的發展環境,方有利中國經濟持續深化,而國際多極體系的趨勢,包括「二十國集團」(G20)在內的世界經濟治理機制持續深化,也讓中國在這樣的體系下享有更大的發言權與影響力。
 
  雖然國際政治格局不斷地隨著國家權力的消漲而演變,但我們卻不能忽略國際經濟與環境議題刻正主宰現今及未來國際關係未來走向,也進而影響國際格局的演變。
 
  就經濟層面而言,2008年下半年雖然發生全球性金融危機,但全球化的角度並未因此停滯,全球經濟結構藉此機會調整,不過,復甦的力度仍存在歐洲債信危機與美國經濟狀況等諸多變數;以國際貨幣體系層面觀之,美元在其中的作用和地位受到了弱化,但是中國人民幣或歐元,仍無法在10─20年短期內將其取而代之,多元化將成為國際貨幣體系未來變革或調整的主要方向,從而形成以美國、歐盟、中國三大經濟體貨幣共同主導的格局。
 
就環境層面而言,2000年以來,國際上發生多起重大天然災害,包括地震、海嘯、颱(颶)風或是傳染疾病的肆虐,人類生命及財產損失嚴重,此種天然災害早已不分國界,是人類要一起共同面對的問題。
 
「外交休兵」的問題
 
2008年,馬英九總統上台後便開始推動「外交休兵」,藉此達到「活路外交」。但執政三年多來,邦交國是沒有減少,卻也沒有增加,台灣國際空間也未能有所突破,參與「東協加一」未有任何進展。
 
  「外交休兵」最大目的便是要維持23個邦交國數,然此亦同樣陷入邦交國數字的迷思,令人不解的是,何以我國的邦交國數一定要維持在23個?如果馬政府拘泥於「23」此一數字,是否也陷入另一種邦交國數字迷思?
 
  「活路外交」為馬政府外交目的,「外交休兵」既然是馬政府當中一種手段,手段是為達成目的而存在,但手段之成敗需以目標是否達到為評判標準,馬政府執政已滿三年,除以「降低國格」身分參與「世界衛生大會」(WHA)外,未有其他具體成效。
 
  如果「外交休兵」並非「活路外交」的全部內容,那麼,馬政府企圖達到「活路外交」之其他戰術或手段為何?至今尚未提出。馬政府片面的善意,卻無法保證中國在國際社會放棄孤立台灣的作為,「活路外交」也只能淪為單邊善意下的產物。
 
創造台灣在邦誼間價值
 
在新國際安全戰略環境背景下,中國仍會運用逐漸厚實的經濟籌碼,提出鉅額的資助經費或市場吸引力,利誘並藉以挖光台灣邦交國;另一方面,中國也將運用其在聯合國安全理事會常任理事國之政治籌碼,對我邦交國施壓,迫其撤銷對我國之承認。然而,台灣推動外交工作之目標主要是為了「維護國家主權的尊嚴,求得民主陣營安全保障,拓展台灣在國際之利益與空間」等,因此,在辦理台灣外交工作時,須著重「求名興利」。
運用「三新」行動方案,創造台灣與友邦的雙贏效果,是台灣最佳的「外交藍海策略」。圖為印度駐台代表與台灣智庫學者相見歡。
 
  外交如「逆水行舟,不進則退」,由於馬政府的「外交休兵」政策已在國際潮流下,讓台灣主權與尊嚴倒退,更嚴重的是,讓國際社會形成一種印象,認為台灣只有依靠中國才能生存,進而不斷地將一中原則與概念強加在台灣身上,而馬政府也未有任何積極作為澄清這些謬論,套句過去駐外使館描述邦交內試圖與中國交往之政客而常使用的一句辭彙:「對中國存在幻想」。
 
在全球化下,國家要具備跨領域、跨文化及跨時差之條件,並從差異中創造價值,如果從現實的角度出發,「國家利益」一向是各國所關切並以最大力量確保之,這種利益的確保與發展,便是國家價值的體現與創造,進入國際政治場域,便要強調國與國之間在國際社會存在的「價值」關係為何?才能在競爭激烈的國際社會中生存與進步。
 
(一)建立邦誼之法律基礎與定位
 
目前台灣23個邦交國也是在這樣的國際法制度下,與所謂代表「中國」之「中華民國政府」建交,承認「中華民國政府」代表中國之唯一合法政府,在此法律架構下,中國挖台灣(或稱「中華民國」)邦交國,也就是企圖在國際法上切斷「中華民國政府」與中國之聯繫,使國際社會完成「中華人民共和國」代表中國法律狀態。
 
  中華人民共和國政府的外交專才與國際法專家並非不瞭解此一特點,亦即倘若將「中華民國」之邦交國挖光,一個都不剩,勢必等於幫「中華民國政府」切斷與中國之連結。因此,中國可能的作法是,拉攏台灣重要的邦交國後,讓台灣存續幾個在國際社會微不足道的邦交國,研判數目可能在5個國家以內,以造成台灣對外與他國交往能力之不足,進而弱化構成國家之要素。不過倘台灣邦交國數低於5個,台灣人民是否啟動防禦性公投,中國是否因此而得不償失?值得深思。
 
(二)優先與海洋國家交往
 
  台灣作為一個海洋國家,並無任何理由去選擇邦交對象國應為海洋國家或大陸國家,不過,由於海洋之屬性,在許多價值觀念與外交具體合作內容上,易與海洋國家發展目標切合,諸如「南島文化計畫」,由於中國並非南島語系國家,因此較難在此領域內發展,台灣則有其價值存在。
 
(三)台灣的外交籌碼:民主、善治、人道
 
  台灣已成為一個民主國家,逐漸朝成熟的民主國家方向邁進,未來強調的是政府治理的概念,台灣的治理成就與管理經驗,將可有效協助友邦完善政府治理,亦為中國政府外交部門在中國尚未民主化下仍無法學習的。
 
  此外,環境災難在未來10年間仍是人類需面對的重大議題,台灣由於位處東亞地理位置中心,倘成為地震或天然災害後的國際人道救援物資集散中心,或成為相關國家臨時撤僑轉運中心,或是更積極點成立「國際人道救援特區」。世界各國救援團體與非政府間組織(NGOs)進駐,當然也可為台灣創造價值。
 
建構台灣「外交藍海策略」
 
  台灣擁有邦交國不該是問題,但如果鎮日擔憂中國是否挖牆腳,收買邦交國政要,迫其與台灣斷交卻束手無策,將使中國更加認清台灣並非是外交上的對手。因此,採取中國望塵莫及外交作為,亦即台灣在經營與邦交國關係之際,所謂「外交藍海策略」,終將獲致應有的國家尊嚴。如何落實「外交藍海策略」?「設定新議程,納入新活力,運用新技術」等「三新」行動方案,是台灣未來發展外交中長期計畫可參考之具體作為。
 
(一)設定新議程
 

1.      共同外交目標但有區別的議程:共同外交目標,指的是台灣可與邦交國們商議,設定某些議題是各國所共同關切的,形成總體及階段性目標後,台灣與這些邦交國可依國情不同,擬定行動計畫。

 

2.      具大國因素在內的議程:面對國際政治結構的現實,台灣任何一個邦交國,其背後均有大國主導及影響力,因此,在設定前段所提的共同外交目標與議程時,亦需將大國因素考量在內。如所規劃的議程中符合大國利益,外交工作將事半功倍。

 
(二)納入新活力
 
1.      逐步調整外交機構與駐外單位內部制度:由於我國目前外交工作重點仍以美、日、歐盟等大國為主,邦交國內所配置的人力與資源不足,以致於諸多合作案無法有效推動。外交機構與駐外單位內部制度中應以內部拔擢優秀人員為主,商調以單位基層為主,逐步調整用人機制,如此,才能形成內部制度的活水,也較能激勵外交從業人員之士氣。
 
2.      任用並拔擢具創造力與行動力之外交人員:未來台灣需在國安與外交領域內拔擢具創造力與行動力之外交人員,順應國際潮流,以創新及非傳統作法經營外交事務,才能重新發動台灣之外交引擎。
 
3.      全力支援非正式外交人員至邦交國駐點及推動國際治理人才:外交工作並非是正式外交人員的專利,在中國的阻撓下拓展以官方對官方的外交管道實屬不易,2000年10月,在民進黨主政下的外交部成立了「非政府組織(NGO)國際事務委員會」,加速國內NGO團體之國際參與,藉以彌補外交管道之不足,十多年來逐漸展現其成效,但這樣的外交資源仍舊不足。
 
台灣可思考將不同領域的優秀人才,轉化成重要的外交資產,基於國交平等、互相尊重與合法的前提下,直接進入邦交國政府體系內服務,利用有限的外交資源,力拱我國優秀人才站上國際治理舞台,將為台灣創造另一波外交奇蹟。
 
(三)運用新技術
 

1.運用資通技術:台灣是資訊大國,世界各國領袖階層與文官大多也會運用資訊科技,外交工作也不斷地數位化,當然在某些層次仍無法完全取代傳統外交,但目前台灣民選總統可以不斷透過視訊方式,在許多非邦交國進行演說或座談,便是此種數位工具的有效運用。

2.駐外使領館數位化與人道服務功能:駐外使領館數位化並非僅止於處理公務層面,台灣以其資訊產業優勢在國際上著稱,因此,倘改變傳統駐外使領館之一般型態,善用數位能力,打造一個全新且具特色的數位使領館。在天然災害層出不窮之情況下,台灣倘能提供即時協助與資訊,有能力協助善後救援行動者,勢將成為各國爭先恐後結交之對象。

2011-11-02
   
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