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王榮璋|台灣智庫就業及社會安全組諮詢委員、稅改聯盟召集人 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
整合性基礎年金再議—由軍公教優惠措施爭議談起

  軍公教優惠存款措施自1961年開辦以來,早已脫離當初的時代背景。2000年之後世界經濟幾番動盪,大環境景氣始終低迷,銀行利率幾乎要落到1%以下,軍公教退休人員卻持續享有國庫補貼的18%優惠利率,格外使社會大眾衍生相對剝奪感,每每引發政策與政治上的爭議。真正合乎公平正義的原則是,同為一國之國民,無論性別、職業、族群等身分別差異與工作所得高低,步入老年後都應該享有同樣水準的基本所得保障。

 
本文以「基礎年金」為核心概念,嘗試提出整合軍、公(教)、勞、農、國保等社會保險老年給付,與整併老年農民福利津貼、榮民就養給付等相關津貼發放之可行途徑,目的在促使台灣社會的老年經濟安全基本保障制度,能打破職業身分別的藩籬,並進一步提供民眾合理的保障水準。畢竟一個跨越職業類別,由整體社會分攤風險,使弱勢者得到保障的老年經濟安全體系,才是可長可久的制度。
台灣何時才能邁向:凡我國民,無論性別、職業、族群等身份別差異與工作所得高低,老年後都能享有同樣水準的基本所得保障?攝影/(右圖)林敬原。
 
問題:年金與津貼林立
 
現行各社會保險與老年經濟安全相關之給付,包括:公教人員保險養老給付、勞工保險老年給付、軍人保險退伍給付,以及國民年金保險老年年金給付。唯一不在其內的是農民健康保險,其所繳保費之保障範圍不含老年經濟安全,而從1995年開始發放,行之有年並多次加碼的老年農民福利津貼,一直是由行政院農委會另編預算為財源,與農保基金之財務無關。
 
國民年金保險之開辦,原為整合我國各職業相關社會保險之契機,然而其保險對象僅是將我國25歲以上、未滿65歲,且未參加軍、公教、勞、農保者,大約470萬的國民納入,形成一個繳費能力堪慮、儼然為弱勢互助會的小國民年金。以至於開辦以來投保率始終維持在60%上下,估計2011年底欠繳保費將超過300億元,嚴重影響基金的財務健全。
 
表一:相關社會保險概況比較
 
 
給付種類
投保金額
費率
保費分攤
軍人保險
共4項:死亡、殘廢、退伍、育嬰留職停薪
月支薪俸
3%至8%
自付35%,政府補助65%。
 
公教人員保險
共5項:殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬、育嬰留職停薪
本俸 (薪) 或年功俸 (薪)
4.5%至9%
自付35%,政府補助65%。
勞工保險
普通事故保險共5種:生育、傷病、失能、老年、死亡。
依據勞保月投保金額級距表
7.5%至13%
自付20%,投保單位負擔70%,政府負擔10%
【無一定雇主】
自付60%,政府補助40%。
農民健康保險
共4種:生育給付、醫療給付、身心障礙給付、喪葬津貼
按勞工保險前一年度實際投保薪資之加權平均金額擬訂,報請中央主管機關核定。
目前10,200元
6%至8%
目前費率2.55%=核定費率6.8%-健保4.25%
自付30%,政府補助70%。
目前保費260元
國民年金保險
共4種:老年年金給付、身心障礙年金給付、喪葬給付及遺屬年金給付
開辦時依勞工保險投保薪資分級表第1級,第2年起於消費者物價指數累計成長率達5%時,依該成長率調整之。
目前17,280元
6.5%至12%
 
目前費率7%
自付60%,政府補助40%。
目前保費726元
 
隨著國民年金開辦,已併入老年基本保障年金者,為敬老福利生活津貼以及原住民敬老福利生活津貼兩項。目前仍繼續發放之社會福利津貼,其功能為保障基本經濟安全,但非屬社會救助性質者,則有:老年農民福利津貼、榮民就養給付等兩項。
 
1995年開始發放的老年農民福利津貼,發放依據為「老年農民福利津貼暫行條例」。2004年到2007年間共進行三次加碼,從每月3,000元調高為6,000元至今。然因2012總統大選與立法委員選舉競爭激烈,朝野政黨正醞釀第四度加碼至7,000元,甚至有自稱「老農派立委」喊價至10,000元以求吸引農業縣市選票。
 
老農津貼目前仍有695,774人領取,年支出達500億元,由於其經費來源與農保繳納之保險費無關,皆為政府另行編列預算支應,而且完全沒有排富條款,其財政影響極為嚴重。國民年金中的老年基本保證年金僅為3,000元,而老農津貼無止盡地加碼,將持續墊高我國老年經濟安全進一步整合的門檻。
 
 
表二:國民年金未整併之津貼項目
 
名稱
每月金額
法源依據
老年農民福利津貼
6,000
老年農民福利津貼暫行條例
榮民就養給付
14,150
國軍退除役官兵就養安置辦法(國軍退除役官兵輔導條例)

就養榮民赴大陸地區長期居住就養給付發給辦法(臺灣地區與大陸地區人民關係條例

 
 
對策:建構整合式基礎年金
 
台灣於國民年金制度立法通過前,社福團體、勞工團體與學界代表也一度倡議稅收制國民年金,再視政府財政條件決定排富與否。然由於目前台灣各職業別之經濟安全保障,皆採社會保險制,且公保養老給付也將由一次給付改朝年金化之方向修正。本研究為考量政府施政之可行性,決定採取保險制為前提,將現有相關社會保險老年給付之全部或其中一部分,劃定為「整合性基礎年金」。
 
綜觀各社會保險的涵蓋人口與所得替代率,呈現人數較少之族群反而擁有較高保障的現象。擁有150萬被保險人的農保,目前依賴老農津貼作為暫行措施,其體質在各社會保險中最不健全。而所得替代率相對較高的公保、軍保,反而缺乏勞保、國保的年金給付設計。
 
表三:相關社會保險老年給付內容比較
 
 
一次或年金給付
支領年齡及年資規定
投保金額
給付率
軍人保險
退伍給付
最後1個月之保險基數
一、保險滿5年者,給付5個基數。
二、保險超過5年者,自第6年起至第10年,每超過1年,增給1個基數。
三、保險超過10年者,自第11年起至第15年,每超過1年,增給2個基數。
四、保險超過15年者,自第16年起,每超過1年,增給3個基數。
五、保險滿20年者,每超過1年增給1個基數,最高以45個基數為限。
 
(尚未年金化)
公教人員保險
養老給付
55歲,年資滿15年。

最後1個月保險俸 (薪) 給

依其保險年資每滿1年給付1.2個月,最高以36個月為限。
(尚未年金化,但考試院、行政院已提出公保年金化的修法案)
勞工保險
老年一次金給付*
60歲,年資未滿15年。
最高60個月之月投保薪資平均計算
 
未滿5年者按其全部薪資平均計算
其保險年資合計每滿1年,按其平均月投保薪資發給1個月
其保險年資合計超過15年者,超過部分,每滿1年發給2個月,最高以45個月為限。
 
老年年金給付
60歲,年資滿15年。
依下列方式擇優發給:
一、保險年資合計每滿1年,按其平均月投保薪資之0.775%計算,並加計3,000元。
二、保險年資合計每滿1年,按其平均月投保薪資之1.55%計算。
 
農民健康保險
(農保不含老年給付)
(領取老農津貼須年滿65歲且農保年資6個月以上,每人每月6,000元另由行政院農委會編列年度預算支應)
國民年金保險
老年年金
65
當月投保金額:
第1年依勞工保險投保薪資分級表第1級定之;之後依消費者物價指數累計成長率
達5%時,依該成長率調整。
依下列方式擇優計給:
一、月投保金額乘以其保險年資,再乘以0.65%所得之數額加3,000元。
二、月投保金額乘以其保險年資,再乘以1.3%所得之數額。
老年基本保證年金
65
原住民55
 
每人每月3,000元(另由預算編列支應)
 
(一)給付年齡逐漸調整為一致
 
目前相關社會保險中,軍保退伍給付並無年齡門檻,而公保養老給付55歲最低,其次為勞保60歲,最高的是國保65歲起請領老年年金給付。
 

而勞工保險條例於2008年進行年金化修正時,同步於第58條規定自2017年起,將漸次提高請領年齡至65歲,目的即在於與國民年金保險一致,並配合高齡化之社會來臨,延後勞工退休年齡。

 
國民年金開辦前,敬老津貼與原住民敬老津貼的發放年齡並不一致,前者為65歲、後者為55歲,然往後需配合原住民平均餘命與全體國民平均餘命差距之縮短,逐步提高最低請領年齡至65歲。
 
綜上所述,本研究主張公保養老給付請領年齡,也應漸進調整至65歲,逐步延後公務人員與教育人員之退休時間點。
 
(二)軍保退伍給付及公保養老給付儘速完成年金化
早期公務人員退休是國家恩給制的產物,但目前應轉變為合理穩健的保險基金財務結構,故公務員的退休給付,應從「預算補貼化」轉變成「保險年金化」,讓所得替代率應與保險費率連動,積極推動公保年金制度。
 
配合2011年初甫完成之改革方案,考試院及行政院業已將公保年金化之修正草案送入立法院審議,從一次給付修正為年金的方向已告確定。為利於本研究所提整合式基礎年金之實現,除公保以外,更應加速軍保相關給付的年金化。
 
(三)軍公教退休人員所得替代率合理化,並取消與現職同步調薪
 
公務人員之退休保障,必須符合世界各國退休金制度所得替代率的合理水準,故應將各項退休給付連同18%優惠利率存款併同計算,以還原其真實之所得替代率。退休給付除了不應較現職人員為高之外,更應訂定上限,避免與其他職業別退休後所得替代情形的差異太大,引發民眾相對剝奪感。
 
另外,退休公務人員月退休金之調整,未來應取消與現職公務人員之調薪同步,改為能夠反映生活支出條件變動之客觀指標,也可避免公務員加薪議題每每討論時衍生之政治爭議。
 
(四)基礎年金給付水準之調整機制
 
目前相關社會保險老年給付金額調整之機制,僅見於勞保及國保。其年金給付金額,於中央主計機關發布之「消費者物價指數」累計成長率達正負5%時,即依該成長率調整之。
 
大抵世界各國年金給付水準調整之考量因素,主要有物價或生活費用、薪資水準、政府財政狀況等三項考量,有單獨採取某項,也有混合採用以上三種者。本研究主張沿用目前勞保及國保使用之調整機制,以消費者物價指數作為整合式基礎年金的調整依據。
 
(五)由目前相關保險中劃定基礎年金之範圍
 
考量目前相關津貼發放與國民年金老年給付之水準,本研究認為整合式基礎年金之額度應介於老農津貼6,000元與國保老年給付投保40年後月領金額之間,開辦第一年約可訂為8,000元。
 
為拉近軍公教人員退休後所得替代率與其他職業別之差距,本研究主張軍公教人員直接劃定某段為基礎年金,不再墊高其所得替代率。至於勞保老年給付之一部分應劃入基礎年金,國保則全納入基礎年金之範圍。
 
目前之農民健康保險條例,應依勞保條例為藍本,增加老年給付項目,並據此合理調整保費。但為考量政治可行性,以現有領取老農津貼者不必另外繳費為原則,將老農津貼6,000元之發放納入農保,但保費由政府全額負擔,被保險人毋須自付部分保費。
2011-11-02
   
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