Banner3
陳博志 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
國家投資基金有什麼目的?

   政府有意要設立國家投資基金,各方有不少贊成或反對的意見。該不該有國家投資基金,以及國家投資基金要採什麼型式,要參與那類投資,資金怎麼來,以及要怎麼管理運作,都要先看基金的目的是什麼而定。國家投資基金是要由國家出資、或參與出資、或主導之基金介入通常是由民間進行之投資。這樣的做法可能可以協助解決或改善目前我國幾個重要的經濟問題。這幾個問題適合或必須用國家投資基金來解決的程度,可以用來評估國家投資基金的必要性,以及其合適的運作方式。

目前我國第一個要改善的問題是國內投資太少,而國家投資基金可以協助提高國內投資。近幾年我國投資減少,淨投資有時不到2007年的六成,生產設備的淨投資減少更多(陳博志,2011)。投資這樣偏低,生產能力和經濟的成長率自然偏低。國家投資基金的投資若能增加國內投資,就可有提高經濟成長率和就業的作用。不過我們投資太少的問題相當嚴重,每年要增加幾千億投資才能算有所改善。這麼大的金額非政府所能負擔,大部分人也不相信政府有選擇這麼多投資計畫的能力和效率。所以國家投資基金該以具有關鍵作用或明顯外部利益的計畫為主要對象,而且應該只負責其總投資金額的一部分。換言之,國家投資基金應該是要協助和帶動相關的民間投資,而不是取代民間投資。

我國第二個要改善的問題是儲蓄超過投資太多而造成了出超及升值壓力,這可因國家投資基金把儲蓄引向投資而改善。我國不只是投資太少,超額儲蓄造成的鉅額出超也使我國一直面對貨幣升值的壓力。美國最近因我國的鉅額出超而指責我國干預滙率,也很可能會讓我國難以加入TPP。增加國內投資本身即可以降低總體經濟的超額儲蓄。而國家投資基金若能有甚多資金直接來自一般人民的儲蓄,又可同時降低社會游資過多並常引發泡沫經濟的問題(陳博志,19931997)。因此國家投資基金可設計一些讓民間參與投資的辦法,不要只由政府預算來籌資。

前兩個問題的一個重要原因是第三個要改善的問題,即金融機構未能將國民儲蓄充分轉提供做企業投資資金的問題。金融機構的主要功能是做為社會資金的中介者。金融機構若能把人民存在其中的儲蓄資金都借給要在國內投資的企業,則我們就不會有前述投資太少以及超額儲蓄及出超太多的問題。我國出現前兩個問題的原因,有人認為是金融機構中介資金的能力不足。而有的金融人士則認為是國內投資意願不足或投資環境不好,他們才沒能把錢借出去。這樣互推責任正是台灣經濟一直未能改善的重要原因之一。要釐清這中間的誰對誰錯或責任的比例要花很多時間。要提升金融機構的能力及改善投資環境也非一蹴可幾。因此國家投資基金可以先扮演一陣中介的角色。因為有國家發展目標的考量和政策的配合,國家投資基金可找到一些金融機構不要或忽視的投資機會。因為國家資金參與投資可降低民間投資者的風險,同樣投資標的的民間投資意願也可以提高。國家投資基金讓民間參與投資的方式也可以採用一些目前尚未或尚不敢讓金融機構運用的做法,例如直接投資和投資的證券化等等,從而可產生不同的資金中介功能,以補充金融機構中介功能的不足。

第四個可藉國家投資基金改善的問題是我國新興產業不足。在全球化競爭下,我國難免持續有不少產業會外移或被外國取代。我國若不能發展更多可更有國際競爭力及能支付較高薪資的新產業來補充,經濟成長率和薪資就不易提高。但新產業要有國際競爭力必須要有獨到的知識或技術,而這些新技術不只不易創造出來,實際運用時也不一定能勝過別人,因此有甚大的風險。這種高風險的投資並不容易由現有的金融機制提供充分的融資。因為目前放款利息在5%以下,銀行放款給一百家企業若一年中倒了5家以上,就必定血本無歸。在傳統產業時期企業倒掉的比例通常甚低,而且有抵押品,所以銀行還可以用放款的方式來支援企業投資。現在要能在國際上競爭的知識經濟新產業做不下去的比例卻很高,一百家新創企業最後能成功的常不到十家。因此用傳統方式放款支援新企業投資是不划算的。但若用投資的方式,不成功的那部分固然和放款時一樣血本無歸,成功的那部分卻可能創造幾十倍的報酬。因此若要發展更多新的知識型產業,應該發展更多能支持其投資創業的直接金融管道。在金融業未能發展出充分的能力之前,國家投資基金可以嘗試各種不同的投資方式,以及不同的募資方式,一方面做為未來金融業發展各種直接金融管道的參考,另一方面也儘速促進更多新產業的投資。

第五個可藉國家投資基金改善的問題是我國與外國競爭的產業政策工具之不足。我國長期流行自由放任之經濟思想,因此租稅獎勵等支持特定產業的政策多已被廢除。然而不管全球自由放任的制度是否很好或最好,目前的事實是一些競爭對手國仍在採用強力的政策手段來支持特定產業,甚至我國已投入很多資源發展到很大的產業,都可能因為外國對其產業的強力支持而被打敗,並造成我國企業、勞工,以及整體經濟的損失。因此我們有必要發展一些政策工具來和外國的政策競爭。

相對於傳統的租稅減免,政府投資基金的投資有幾個優點。第一、租稅獎勵是政府單方面付出,成功的企業除了可能納稅,並未對政府回報。而若以投資方式獎勵,政府可由成功企業回收很大的利潤及股票價值。這不只較為公平,且可減少財政負擔,甚至很可能讓政府賺錢。第二、租稅減免通常是對被獎勵的產業一體適用,有時候可能獎勵太多企業,造成本國企業相互競爭而使價格偏低,或使各企業規模太小而難有國際競爭力。用政府參與投資的方式來獎勵時,即可只投資較少數甚至只投資一家企業來避免過度的競爭。第三、租稅獎勵有的可相當於降低廠商之成本,而對未得獎勵之廠商和產業構成不平等的競爭,政府參與投資的作用是分擔風險分享利潤,較不會形成不平等競爭。第四、從事創新的新企業成功的機率不高,未來賺錢才能得到租稅獎勵之獎勵效果可能不大。但很多創新企業剛要開始時卻常遭遇資金取得之困難,政府參與投資恰可降低這困難並分擔風險,因此對不少創新企業而言比租稅獎勵更有效。所以政府投資基金可成為和外國產業政策抗衡的有效工具(陳博志,2005)

第六個國家投資基金可以幫忙改善的問題是外國併購我國關鍵企業的威脅。有些企業或產業在我國是有關鍵的重要性,若被外國買走控制,對我國國安或整體產業可能造成傷害。但其傷害若未能明確證實或公開說明,政府也不能用政策管制直接禁止外國的併購。而這類企業如果有甚多股權屬於政府投資基金或其他和政府相關的單位,即可以防止外國不當的併購,也可以支持理想經營團隊的穩定經營。台積電即是很好的例子。

第七個國家投資基金可以幫忙改善的問題是政府擁有或代管之資產的有效運用。國家投資基金要由政府來參與投資,因此很多人以政府效率不彰和政府不該從事投資等理由來反對。不過就算對政府效率的那些批評都對,不能改變的事實是即使不設國家投資基金,政府實際上仍會有極多的資產必須運用,而這些資金目前的運用效率從國家的立場來看是不夠好的,因此國家投資基金若能做得比目前好,就是有利的。

例如政府目前代管一大筆退休基金,其中有不少直接間接拿到國外投資,對本國經濟可說毫無幫助。勞工退休金到國外投資說不定還幫外國勞工來搶本國勞工的工作。又如四大基金常用於股市護盤而有很多爭議,1998年政府要設國家安定基金之前我曾向李前總統建議這些基金應以長期安定為投資目的,不應著重短期護盤,同時基金亦應多投資具有發展潛力之產業,以協助這類風險較高之新產業發展(陳博志,1998)。但後來的國家安定基金卻仍以短期買賣既有股票和護盤為主。結果要購買那些股票固然引起爭議,為避免爭議而購買ETF也等於是購買既有的大企業股票,這乃是相對不鼓勵新創的企業和產業,對國家長期發展是不利的。國家投資基金若能把這些本來就要由政府負責投資的資金引到新創和關鍵性的產業,絶對比只買既有大企業或操作者有私利考量的企業要更符合國家利益。

台灣有很多人羨慕新加坡政府,但沒注意到新加坡政府和台灣極大的一個差異是新加坡政府積極把人民的儲蓄用於投資,包括讓大家有房子住,而我們卻以自由經濟為名,而不努力把儲蓄變成投資,有些儲蓄被會去國外,有些儲蓄甚至借給炒作者弄到大家買不起房子。

國家投資基金可以幫助解決這麼多經濟問題,應該值得嘗試。但由上述可能之功能來看,這基金也有一些必須注意的地方。

首先由於其目的很多元,並不宜只設一種基金或只由目前的國安基金來負責。我們可就擬支持之活動、產業、及資金來源的差異,多設不同的基金,採取不同的運作方式,才能更有效達成不同的目的,也做為金融業未來不同的發展可能性做實驗。

其次,由政府資金不足和民間資金太多的角度,大部分基金應該同時引進民間資金,而不必都由政府獨資。

第三,對於政府的能力可能不足的問題,除非政策上必要性很強的情況,否則政府應以和民間一起投資為原則,並由民間投資者和專業人員參與決策。政府想鼓勵的產業原則上要以在政府參與投資的鼓勵下民間願投資的計畫為標的。除非外部利益很明顯,否則不宜民間不願投資而全部由政府投資。

第四,產業、財務專業、和政策目標要並重,在財務面略為不足之投資計畫只有在政策利益甚高時才可投資。財務評價很高但缺乏政策或外部利益的計畫,則可交給民間投資。

第五,為避免執政者或少數掌握政府投資基金的人濫權,也避免投資案在未來產生不必要的政治爭議甚至拖累相關產業,基金應如前述分成多個而非一基金和一組人馬獨攬大權。有些投資屬較長期性而可能因政黨輪替而有政治爭議或政策無法延續的情況,則宜以主要政黨須先建立共識做為決策條件(陳博志,2012)。有些人士希望國家投資基金能協助企業做大規模的國際併購。但鑑於併購必涉及甚多討價還價之協商,以及一些反獨佔乃至反外國政府介入之審查,由國家投資基金來支持恐有較多爭議,故宜由民間金融業等力量來協助,不宜當成國家投資基金的工作。

第六,金融機構參與投資時宜分散並注意其金額以避免太大之風險,但也不必完全避免風險。例如最近政府有金融業投資100億元做天使基金之議,即有人批評其風險太大。但若瞭解我國金融業而知其總資金規模有數十兆,100億的風險投資根本不必擔心。如果對國家投資基金甚至各種直接金融管道都要求和貸款一樣高度迴避風險,那這國家恐怕很難發展新產業,也很難再有多少經濟發展。以往這種保守心態的官員和金融業限制了國家發展,國家發展基金必須在整體合理的安全設計和計算下,打破過去的保守心態。

 

參考文獻:

[1]陳博志(1993),國內資金應優先用於國內投資,經濟日報社論,1993522

[2]陳博志(1997),對資金流向管制之建議,19931月,收錄於梁國樹財政政策建言傳1:貨幣金融政策建言,侯金英編:台北遠流出版事業股份有限公司出版,pp.81-86

[3]陳博志(1998),儘速設置股市安定基金之建議,199899  給李登輝總統之建議

[4]陳博志(2005),租稅獎勵公平性之研究,行政院經建會研究計畫報告,200512

[5]陳博志(2011),正視投資偏低的事實與政策,經濟日報社論,201185

[6]陳博志(2012),以政黨共識提升國發基金的能量,經濟日報社論,2012212

2016-06-05
   
  > 進階搜尋 Search
Icon1_2 網路會員登入
Icon1_3 智庫之友
Icon1_4 我要捐款
Icon1_5 購買出版品
Icon1_6 訂閱電子報
Icon1_7 連絡我們