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陳博志 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
所得替代率不宜做年金改革的基礎

 年金改革應公平地削減既有退休權益

由於我國年青人口逐漸減少,既有退休制度又有些缺陷,有些退休基金當初預估的報酬率也可能高估,而政府也因財政困難而無力彌補退休制度資金的缺口,因此退休金制度有可能破產,前後任總統都說要趕快改革。然而為了解決或面對破產問題的任何對策,都難免要削減某一部分人的利益或債權。而雖然大部分人都可能願意為了整體或長遠的利益而有所犠牲,這犠牲的分配若太不公平仍會引起爭議,而使改革難以成功。因此政府和相關人士有必要更深入瞭解年金相關的一些學理和事實,以避免採用了不合理而不公平的政策。有些人士以各職業目前退休金所得替代率的差異,而主張削減高所得替代率者依目前制度應得的退休金。但簡單的經濟分析即可證明這種做法並不公平。要削減退休金,應可尋找更公平合理的理由。

所得替代率較高的人已付出相對應的代價

面對破產威脅須做的改革通常有三個重要的部分:現有債權要如何打折或延後償還,如何增加包括收費在內的未來收入,以及如何重新建立可長可久的制度。這三部分有不同的道理或學理,不可隨便混為一談。最近有些人士在討論退休金或年金改革時似以所得替代率為主要之基礎,他們不只主張不同職業退休金的所得替代率應該拉近,也認為現在所得替代率太高之職業的退休金應該削減,也就是該成為年金制度負債打折償還的主要對象。然而拉近所得替代率的想法只是一種理念,它即使要當做訂定新制度的重要原則,也不能當做削減現行制度已造成之債權債務的依據。因為現行制度下有較高所得替代率的人,很可能是付出了比別人高的代價才取得較高的所得替代率,因此把他們已產生的退休金債權或請求權隨便削減是不公平的。

我們可以用一個很簡單的例子來說明這個道理。假設張三要就業時有兩個工作機會,兩個的工作性質、方便性、以及未來發展等等金錢之外的條件都相同,但A工作將來可多一筆退休金而B工作沒有,則當兩工作薪資也相同時張三必會選擇A工作。只有當B工作的薪資比A工作高,使張三認為高出之薪資的價值可抵過較高退休金的價值時,張三才會選擇B工作。大家都這樣選擇的結果,B工作若要有和A工作一樣好的人來做,就必須付出比A工作高的薪資。故A工作多得的退休金實際上就是來自A工作本來該拿而未拿的那部分薪資。可見施行一段時間之退休制度所累積的退休金,乃是員工過去應得之薪資的一部分,不能把它當成不恰當的收入而隨意把它削減。

但若用所得替代率做為削減退休金之依據,則因A工作的人薪資較低而退休金較高,所以其所得替代率比B工作的人高,其退休金就要砍掉較多,甚至拿去提高B工作的退休金。那就變成不合理且不公平的做法。把A工作的人有較高的所得替代率當成是肥貓或該指責的罪惡,更無益於合理可行的年金改革。本文稍後將提到一些削減退休金更公平合理的理由和做法。

有些相信所得替代率之理念的人可能還是無法接受退休金和過去薪資之間的這種替代關係,但他們只要想想一個實際的例子應該就可明白。在公務人員之中曾有不少人拿的薪水叫單一薪俸,他們不用公務人員任用資格,但月薪比類似工作而有任用資格的人還高,只是他們只有很少或甚至沒有退休金。當時他們和其他公務人員大多很清楚,他們月薪較高的主要原因就是沒有退休金。若照退休金之所得替代率應拉近的理念,那我們現在是否應補發給那些單一薪俸退休之公務人員退休金,而且其退休金還應比一般公務人員更高,而使有任用資格而薪資和退休金都較低的一般公務人員氣死?

 

所得替代率不宜做為削減應付退休金及制定未來制度的依據

上述分析和例子顯示,不管是合理的所得替代率或一致的所得替代率,都不能做為增減已發生或應付之退休金的依據。理念或意識形態上主張要依靠某個他們認為合理之所得替代率來訂退休金的人,頂多只能主張未來的新退休或年金制度宜按某個合理的所得替代率來訂定。

而我們若更仔細思考退休金制度的目的,未來的退休金或年金制度也不宜用一個僵化的所得替代率來制定。退休金是要支付老年生活的需要,因此所得和財富甚高的人顯然只要有很低的所得替代率即可。而所得極低甚至失業而沒所得的人,我們要不要支持他們的生活?大老闆或更像勞工的小企業老闆及在自家企業工作的家人,是否也該有固定所得替代率的退休金?這些問題都顯示所得替代率不是一個可以做為規範和改革退休金制度之基礎的理念。不過整體退休金制度涉及之理念爭議很多,本文主要是要談退休金的債務要如何調降較公平的問題,因此暫不討論未來新制度的問題。

仍有更公平合理削減應付退休金的辦法

如果依前述分析,政府的退休金的債務不能依現行制度下的所得替代率高低來削減,那還有其他可行的方法嗎?辦法當然有,但可能難有毫無爭議的辦法,還好確有一些比按所得替代率公平合理一點的辦法。我們如果找不到什麼好辦法,至少有個通常破產問題的基本辦法,就是所有債務等比例打折償還,也就是所有已發生而政府應承擔的退休金債務都等比例縮減。更理想的辦法是詳細分析各類退休金已發生之債權中來自以往應得薪資的部分,而以其他部份做為削減的目標。

前述退休金乃是過去應得薪資之一部分的分析,是在資訊充分而且有充分時間做調整的假設下的結論,而實際上資訊和調整時間都是不充分的,因此制度上應得的退休金就不一定全部來自以往薪水的滅少,而有一部份仍未造成薪資充分之下降,或者確是制度額外或意外給予的利益,這一部分退休金的削減就比較不會造成重大的不公平。所以這部分退休金應優先檢討。

一個很明顯的意外是預期壽命的增加。大部分已退休和資深員工在接受其工作時都不知道其預期壽命會這麼長,也就是對其終生可得之退休金的預期並不像現在這樣高,因此他們接受工作時因退休金而願意少拿的薪水也就較少。這即表示預期壽命的增加使他們得到了意外之財,使政府或負責給退休年金的機構增加意外的負擔或債務。這其實也是目前退休金制度發生困難的原因之一。因此這部分意外債權債務的削減,是個可分析考慮的合理方向。

記取18%政策忽視學理而造成大問題的教訓

另一個有明顯問題的地方是公務人員的18%優惠利率,但這問題比一般人的想像要複雜一點。18%優惠利率訂定時及施行後的很長一段時間銀行放款甚至存款利率都在10%以上,民間存放款利率更高,因此當時政府和公務人員都認為政府給的利息補貼只有幾個百分點,前述理論上可能使薪資相對降低的作用也只來自那幾個百分點。但後來市場利率在意料之外大幅下降,甚至降到只剩1%,所以現在政府給早期退休人員的利息補貼有一大部分是意外的增加,理論上可以適度削減。

不過對於較後期市場利率已低才當公務員的人而言,他們當公務員時想到的退休金利息補貼已經變高,他們願接受的薪資也就調低較多。所以這些人的利息補貼理論上就不能削減太多。而由於退休人員可以選擇一次把錢領走或存款拿18%利息,所以在市場利率已低之後,很多人是為了得到18%利率而未把錢領出,因而放棄了買股票和不動產的機會。若和多年來不動產價格的暴漲相比,18%的利率並不算高。所以要削減已退休人員的18%利率時,有很多人可能因為相信當初政府18%的承諾而受損。說不定有人會主張要退還所有18%的利息,而要求政府給他一間他退休時若不存18%優惠存款就能買到的房子。所以要削減18%優惠利率時,也應考慮這種可能造成不公平的情況。

另外值得一提的是,18%優惠利率政策顯示了政策符合學理的重要性。現在大部分人都知道很多契約的利息都是用基本放款利率或倫敦拆款市場利率等重要指標性利率加減幾個百分點來訂定,以使利率能隨經濟情勢自動調整。當年訂定退休金優惠存款利率時若能訂為例如台灣銀行三年期儲蓄存款利率加6%,就不會產生現在補貼過多及不公平的問題。這事實一方面顯示我們不要盲目宣傳和崇拜過去之官員的能力,另一方面要提醒現在的官員在改革和訂定新政策時要更注意其在學理上的基礎及適當性。

沒承諾及實施不久的利益也可削減

第三類可以據以削減退休金的情況,是那些原來在制度上並未承諾的額外給付。例如某些年節給付如已取消之春節加發,若非制度所承諾,則並未造成以前薪資之相對減少,因此必要時可考慮削減。政府應仔細分析目前實際給付的制度和制度承諾之間的差異,而做必要之調整。

此外,由於前述退休金增加會造成薪資相對減少的機制並非立即完成,而常需一段調整時間,因此剛實施不久的制度常不會完全反映在薪資上。換言之,這些制度優惠的削減也比較不會造成不公平的後果。從這道理來看,提高優惠之制度實施不久就退休的人可能得到最大好處,而可做較大之退休金削減。十六年前唐飛院長曾說他有認識的人在政府工作沒幾年就退休,而已領了幾十年的退休金,可說不太公平。當然現在的年金改革也要避免因制度改革而給出不當利益的情況。

救濟退休金削減後難以維生的個案

由於目前退休金制度潛在負債的問題甚大,只用這些公平合理的方弍來削減支出並不一定足夠。則尚須的調整除了可等比例削減退休金債權之外,做為債務人的政府也要削減其他支出或資產以擠出財源來承擔一部份責任。至於仍在工作之人員尚未發生之退休金債權,則除了修改制度以使退休支付更合理之外,也應調整費率以使收費足以讓制度能支付未來的退休金。而在綜合各項因素以計算各類人員退休金債權擬做的削減之後,我們也應再注意有些人可能因為削減太多而難以維生的情況,而做適度的調整或救濟。

破產對策和建立新制度不應混為一談

由於新的退休年金制度該如何訂定是個更複雜而意見分歧的問題,要用更大的篇幅和爭論才能釐清,所以本文並不討論這個問題。不過目前有不少人想把退休金制度可能破產所需的對策,以及將來新制度的建立混在一起解決,並以新制度預期的給付做為削減已發生之退休金債務的標準。但這是不恰當的做法,它除了可能造成前述的不公平之外,也可能為了配合現況及破產問題而扭曲了新制度,對理想新制度的紛雜意見也可能使改革拖得更慢。把破產對策和未來新制度混為一談的主要好處是可以混水摸魚,讓一些人在不知不覺中受到不公平的損失。但把人民當傻瓜的欺騙政策絶非好的為政之道。理想的做法還是要光明正大把破產對策和新制度分開討論和處理。

2016-07-05
   
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