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兼顧市場機制的產業政策

   這幾十年來經濟政策最大的國際趨勢就是自由化,結果特別是對小國而言,很多政策都已沒多少可運用的空間。產業政策似乎仍有較大的空間,而在全球經濟成長預期低落的新平庸時代,藉產業發展以在國際上搶得更多市場也可能是一個國家謀求快速進步的主要方向。但國人對於該不該有產業政策,以及產業政策該如何採行,仍有很多爭論,以致各種產業目標及政策爭議未定,而重要產業已紛紛被外國佔有或打垮。而這類爭論有不少是對產業政策有不同的定義,或者對其在現實經濟上的重要性有不同的認知所造成。所以我們有必要對產業政策做稍微深入一點的討論。

由中央計劃決定產業是行不通的

最極端也是已證明失敗的產業政策,是由政府決定各產業之產量和價格的中央計畫經濟。經濟學發展之初,曾經有人以為未來的世界將由經濟學家和數學家的計算來決定一切,而共產主義的計畫經濟也竟真的想這麼做。但儘管當年有很多傑出人士投入研究,而創造了線型計畫、投入產出表、以及其他更複雜的經濟和數學方法,共產主義計畫經濟終歸一敗塗地,這種最極端的產業政策顯然是行不通的。

對部分產業貿易保護的副作用和國際限制都不小

較不極端而在歷史上更普遍的產業政策,是政府給一部分產業特別的貿易保護或財政補貼。這當中最有名的主張就是幼稚工業保護論,從美國獨立到現在,都有人用這種理由要求政府保護和扶植某些特定的產業。包括中國在內,不少重要國家也仍有不少這種貿易保護政策。這種政策有時候是有效或成功的,中國的網路產業和韓國的電視劇都是在保護中成長茁壯的,但失敗的經驗就只看我國也不少。這種保護太大時可能斷絶了競爭壓力和市場機制,因此在挑錯產業時可能造成甚大的損失,也可能造成被保護廠商的怠惰,甚至因官商勾結圖利而使國家經濟受到很大的傷害。

1996年康乃爾大學舉辦劉大中教授和蔣碩傑教授紀念研討會時,J. N.Bhagwatti教授問說據他所知台灣的貪污不見得低於東南亞國家,為何台灣的經濟發展較好?我告訴他說,台灣已採出口擴張政策,很多政商關係是要求開放某些原物料的進口,所以有助於自由化。相對地,仍採進口替代和貿易保護政策的國家,政商關係則常要求管制某些產品的進口以圖利國內廠商,因此降低經濟效率。不同的貿易產業政策,使貪污有不同的後果。

局部租稅獎勵或政府參與投資仍有其價值

而在全球貿易自由化風潮及國際壓力下,以貿易保護做為產業政策工具的可能性已愈來愈低。但直接獎勵某些產業或產業的某些行為,仍有一些空間,也有不少國家仍在施行。我國被認為是過去採取這類政策成功的國家之一,國內對某些以前之財經官員的歌功頌德也等於認為這類政策是好的。但很多人士卻又同時十分排斥這類產業政策,其理由包括對自由放任主義或所謂芝加哥學派的信仰,對政府能力的不信任,對官商勾結的疑慮,以及認為這類政策造成財政損失及不公平等等。因此近幾年我們已放棄了大部分租稅獎勵及相關的產業政策。姑且不論這種選擇個別產業而加以獎勵的政策是否正確或必要,在我國的現實政治環境下,已很難再採用強力的這類政策,本文也不詳細分析其可能正確的情況,但由政府局部參與投資,應是可行的政策(請參閱陳博志(2005)(2016))

完全自由放任的利益是虛構的

相對於政府積極干預產業發展,另一個極端的政策主張是政府完全不要干預的自由放任政策。這種主張以自由為名,在政府財力能力有限又不被信任的情況下,很容易得到不少人的支持。這種主張也常被認為是得到經濟學的支持。然而經濟學並未得到自由放任可以使得經濟發展最好的結論,經濟學頂多只在相當嚴格的假設下證明自由市場經濟的靜態均衡在某種意義下是最好的。而在現實的情況下,自由放任常非是最好的政策(J.E. Stiglitz,(2010), Ch.9)

不去談複雜的學理,只要看現實上其他國家的產業政策就可知道自由放任的問題。現實上很多其他國家都有一些獎勵或扶助其產業的政策,所以不管我們自己怎麼自由放任,我們所面對的都不是一個自由放任的自由市場經濟,自由放任在理論上的好處不只不存在,在自由競爭下我國該有國際競爭力的產業也可能敗在外國的政策干預之下。有些我國已耗費大量成本建立並取得國際競爭力的產業,也可能被外國原來競爭力較差但有政府補助的產業打垮或搶走,並造成已投入的成本和未來收益之損失。所以在世界市場並非自由放任時,本國自己全面自由放任絶非適當的對策。

新產品和新技術的小範圍自由放任

倒是有些小範圍的自由放任似乎是可以考慮的政策。一些細瑣的新產品新技術常會面對一些法令制度的限制而無法很順利發展。但既有的法令制度也有其道理而不能隨便更改。正在發展中的新產品和新技術也可能仍未定型,因此也不太可能知道恰當的新規範和發展環境是什麼。這種情況也許可以採用小範圍內的自由放任,就是在其營業額或其他指標未超過一定範圍時,讓市場和企業先去自由摸索,再逐步找出它們變大之後該有的規範,這是自由放任政策一個可能的空間。

矯正市場失靈是大家可接受的政策原則

相對於自由放任並非學理和實務上最適當的政策,學理上較被接受的適當政策是矯正市場失靈。如果產業政策是為了補償市場失靈所造成的問題,學理上的爭議就可消除。然而實務上市場失靈的現象極為普遍,那些失靈該先矯正,以及該如何矯正,理論和實務上都常難有定論。對污染環境的行為課稅是已被普遍接受的市場失靈和外部成本之對政策,但這基本上不算產業政策,因為它是普遍性而非針對特定產業的政策。在產業政策上常考慮的產業關聯效果、產業群聚、以及就業和所得分配效果等等,原則上都可以看成市場失靈或外部性的問題,而可以有一些降低或消除市場失靈的產業政策。當然在實務上總仍難免有些為何要針對這些產業和市場失靈採取政策,而卻不管其他產業和其他市場失靈的爭議。但在市場失靈現象很明顯,而其矯正方法也相當可信時,針對市場失靈所採取的產業政策即可以得到較多的支持和較少的爭議。

改善投資環境可兼顧政策目的和市場機制

我國很會創造口號,有些口號可能沒什麼意義,但有些口號倒也可能綜合了一些理論和實務的智慧,而可能做為務實而容易得到支持的政策基礎。在產業政策方面,改善投資環境或築巢引鳳可算是能表現另一種產業政策方法的口號。從學理上來解釋,改善投資環境就是提供廠商他們不易自行取得的公共財和非貿易財,這是符合市場失靈原則的做法。而政治上因提供的投資環境大家都可利用,所以也較不會有圖利特定企業或財團的質疑。因此形塑投資環境應是可行的產業政策方法。

然而可能發展的產業很多,所需的投資環境項目更多,因此任何政府都不可能同時改善所有產業的所有相關投資環境,而必須有所選擇和優先順序,也要有適當的技巧而不是全部用花錢來解決。這些重點和技巧的選擇可以給,可以協助產業發展並引導其方向,它們做得好的話,可以在政府不直接干預產業投資也不補貼企業的情況下,透過民間和市場的選擇而促進國家經濟的發展。

儘管這種政策只是優先改善一部分產業的發展環境,而非直接獎勵或干預個別產業發展,但有些堅持市場基本教義或完全不信任政府能力的人可能仍會主張各產業的發展環境要同等改善,不可有所偏好。只是絶大部份政策對不同產業都會有不同影響,投資環境的改善要對所有產業都有相同的影響幾乎是不可能的事。例如滙率政策經常遇到的爭議就是貶值對出口產業有利而對進口產業不利,以低利率獎勵投資的政策對資本密集產業較有利,租稅減免對較確定可賺錢之產業的獎勵可能大於風險很大的創新產業,而各種投提供土地和方便設廠的政策則對硬體產業比對軟體產業有效。凡此種種皆表示改善投資環境的政策不能以對各產業影響相同做為選擇或公平的標準,那只會造成很多無法判斷解決的爭議。政策的公平性應是在於每個人可公平來利用這政策。

政府和學者思考大方向,民間決定具體要發展的產品

實際上政府和相關學者雖不見得有最高的能力,但在國家整體的國際比較利益、各種投資環境包括公共財和非貿易財的市場失靈問題、以及各產業對全國的外部利益等問題,還是有比企業經營者和一般人民有更深入和無私的瞭解。因此政府和相關學者若基於這些因素來挑選優先要改善的投資環境,以及可能值得優先發展的大產業方向,理論和實務上都是可行的。政府挑的方向若有嚴重不妥,人民還是能提出而要政府修改。政府挑的方向若企業界不認同,企業界就不會投資,社會所耗的只是改善環境的成本,而不像以往直接租稅獎勵時那樣耗用更大的社會資源和政府財源。而很多改善環境的成果並非只有一個產業可以享的,因此環境改善的成本白費的可能性也不大。至於環境較少被改善的產業若有人認為具有發展潛力而願意投資,政府也不難因而配合做必要的環境改善。所以改善產業投資環境這種政策方式可以兼顧市場力量,不會由政府一意孤行來決定產業的發展方向。

大方向可創造群聚效益和規模經濟

這種由政府挑選一些大產業發展方向而優先改善其投資環境,再由民間自己選擇其中更具體的產業或產品項目來做投資決策的方式,除了可以合理降低市場失靈問題且避免政府過度專斷甚至政商勾結,也有引領民間發展方向並形成群聚和整體力量的作用。儘管反對政府政策人士常貶低政府之能力,但對也沒有什麼理論和證據可主張企業界對國家未來產業發展方向有更好的想法。實際上大家更常看到的是企業界也不知要何去何從,甚至要求政府要指出方向。這其中除了前述對國際比較利益等因素的瞭解外,至少同樣重要的是單打獨鬥的困難。大部分產業若在本國有更多相關產業群聚而不彼此惡性競爭,則常能因相互支援、規模經濟、以及人才的流用等因素,而得到更高的國際競爭力,政府若能藉改善環境引導一些較確定的產業方向,其中也會產生這種群聚的利益,而使個別投資者更可能成功。而成功的產業群聚加上人才、知識、和智慧財富的累積,也常使這群產業有比別國更好的進一步發展的能力。

明確的方向勝過沒有方向和亂變方向

我國是個小經濟,不可能什麼產業都要做,什麼產業的發展環境都要是世界最好的。就像一個人不能什麼學問和技術都要學一樣,我們一定必須選擇一些較可能勝過別人的重點來發展。即使是規模較大的國家,甚至美國,也都有一些重點發展方向。世界經濟的比賽不是比所有產業之發展環境的總平均分數,而是每個產業分別由環境最好的少數幾個國家取得發展機會。我們若不敢或不願有些努力的重點,我們就可能每個產業的環境和競爭力都不是名列前茅,結果很難分到什麼新的發展機會。所以大家若對政府選的方向沒有信心,可以有更多討論,但不要因為自己無法研判正確的方向,就說政府不能有方向。

在最佳方向難判定時,有一些方向還是比沒有方向好。在沙漠中要走出來時可能有個最佳方向,但不知最佳方向時若能固定一個方向,通常也可以走出來。但若不敢決定方向而變來變去。走出來的機會恐怕就不大。產業因為有規模、人才、經驗、以及知識、專利、和商譽累積的因素,就算當初選到的不是最好的方向,努力走下去也可走出一條大道,而勝過不敢有方向的情況。

 

 

 

 

 

參考文獻

[1]陳博志(2005),租稅獎勵公平性之研究,行政院經建會(94)031.219研究計劃報告

[2]陳博志(2016),國家投資基金會有什麼目的?台灣經濟研究院月刊,第39卷第7期,pp.10-13

[3]J.E. Stiglitz(2010)Free Fall,中譯本失控的未來,台北,天下文化出版

2016-08-05
   
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