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房屋和地價稅的幾個學理問題

 我國的不動產稅制一直有很多爭議,而由於不動產價格暴漲和偏高的問題常受批評,不動產稅制更因而有不少疊床架屋的增補而更形複雜。最近由於一些地點的房屋稅調漲甚多,相關業主甚為不滿,甚至有過去的高官出面說房屋稅是違憲的,而引起很多討論。這次房屋相關稅負被調高的原因,大致上是想藉以平抑不動產價格,以及提高稅收和稅負的公平性。但在相關討論中,課稅及其影響和目的之學理似未受到應有的重視,以致有些討論像是在討價還價,有些政策主張也可能是依表象上的感覺而非循明確的道理。這種依感覺而非道理的現象,是我國不動產稅制一直不健全的重要原因,因此本文擬略談屋房和地價稅對不動產價格的影響之道理,從而檢視幾個相關的主張。

地價的決定機制和一般產品不同

和課稅政策關係最深的學理之一,是課稅對相關產品價格的影響。例如各種間接稅常有一部分會轉嫁給消費者,因此提高間接稅常會使產品價格上漲,而這種效果也常是提高間接稅時最主要的顧慮。那提高房屋稅或其他和不動產相關的稅,是否會使不動產價格或租金上升呢?最近這些決策的看法似乎是相反,因為加稅的重要原因是很多人認為房價已經太高。由於房屋和不動產價格的決定機制與一般產品並不相同,加稅確可能反使價格下降,但其機制比較複雜,在政策上隨便使用也可能得到不好的效果。

各種東西的價格可以說都是由供給和需求共同來決定,讓供給量和需求量相等的價格就是均衡價格。一般產品的供給主要決定於成本,邊際成本曲線通常就是供給曲線,而需求則通常決定於購買者由這東西所能得到的主觀價值。政府若對這東西課稅就像是生產成本增加一樣,其結果常是使產品的均衡價格上升。

土地的投機性需求決定於短期心理

然而土地和不動產的供給和需求卻由不一樣的因素決定。一般人比較熟悉的是不動產有所謂假性需求,就是不為了居住或其他使用,而是為了漲價獲利而持有不動產的需求。這假性或投機性的需求,使不動產的需求因對價格之預期的變化而大幅改變,有些對不動產稅制的主張就是專注在提高投機的成本,以求藉降低投機來平抑不動產價格。

土地供給固定使地租成為一種剩餘

而在經濟學上大家都熟悉的則是不動產特別是土地供給固定不變的特質。換言之,土地的供給並不像其他產品那樣決定於生產的邊際成本,其供給量不像一般產品那樣可隨價格上漲而增加。這供給量固定不變的限制,使土地價格的決定方式和一般產品不同,在經濟學發展初期就有了現在一般經濟學教科書都會說明的李嘉圖的地租論。依這理論,地租是一種剩餘,是物價上漲使地租上漲而非地租上漲使物價上漲。因此對地租課稅或對土地課稅通常只會降低地主的所得,而不會使地租或使用土地者之負擔增加,這是對土地和地租課稅的重大依據。

投機因素使地價在基本面價值之上波動

實際上的地價同時受上述兩種供需因素的影響。地租論決定各塊土地的實質地租,將未來預期地租貼現的現在價值決定基本面的實質地價。但這卻不見得是實際的地價。這一方面是因為當人們預期未來的物價愈高時,這基本面的實質地價所對應的基本面之名目地價就會愈高。而另一方面投資或投機性的需求並不太在乎土地的地租收入,而更重視其未來價格的上漲,若投機者認為未來地價會更高,則即使目前地價已遠高於由預期地租決定的基本面價格,投機者仍願意購買以賺取漲價的資本利得(陳博志,2008)。因此土地的實際價格常可比基本面的價值偏高甚多,不過偏高太多時也常產生一個把價格拉回的力量。這情況和股票基本面價值和市場投機力量的互動類似。

獨佔力量也可影響地價

在這兩個力量之外,土地由於總量固定而且每塊土地的位置和相關條件又都不同,因此地主也常擁有一點獨佔力量,而使地價的決定更為複雜。劉泰英先生說,曾有某黨營事業把一塊土地分成兩部份出售,而面積較大那部分的單價反而較低,他以為其中可能有弊,因為通常面積大的地應較有價值,但他把負責人找來責問時,負責人說較小那部分是賣給必須要擴大土地面積的相鄰的地主,因此藉獨佔力賣了較高價格。若地價甚高而使地主們獲利甚多時,他們也可能更不須出租和出售土地來維生,而使市場上的土地供給減少而價格上升。這也像是地主整體形成的獨佔力量。由此可見地價的決定相當複雜,不同時間不同地點各項力量的影響都不相同。土地相關的政策難用單一個模型來分析和決定,而可能要由各個基本的影響因素分別研擬政策。

房價和土地價格常非分別決定

房屋雖是可以再生產的東西,但因它通常須和土地結合一起,而且在不動產問題較大的台灣都會地區房屋成本也常低於土地成本甚多,因此房屋價格常非單獨決定,地價加上房屋建築成本有時高於有時低於整個不動產的價格,所以房屋價值也不易分離出來認定。規劃建築良好的房屋使整個不動產的價值提高,可以說是讓土地發揮更高的價值。房屋品質不好卻又因各種因素無法改建之不動產,其土地被既有房屋限制住而不能發揮該有之價值,因此其房地總價值甚至低於鄰近同面積而仍無建築的空地。這種房地難分的情況也造成課稅技術上的問題,因此近年有房地合一課稅的主張。

對不動產課稅原則上有降低其價格之作用

對不動產的稅賦可以是對財產、對使用收益、或是對交易課稅。房屋稅和地價稅形式上是對財產課稅,但它們和對使用收益課稅類似,通常會使地主每年由這不動產得到的淨收益減少。於是提高不動產稅會使未來收益的現在價值,也就是基本面的不動產價值下降。如果沒有投機因素拉抬,這很可能將造成不動產價格的下跌。而在不動產漲價泡沫已出現一段時間時,提高不動產稅也可能改變預期心理而使市場翻轉下跌。由此看來,房屋稅地價稅的提高確有壓低不動產價格的作用。

不動產稅宜緩慢調升,不宜當泡沫經濟之對策

不過房屋和地價稅並不宜做為短期的政策工具,也不宜用來做打壓不動產泡沫的手段。房屋和地價稅影響的是不動產基本面的價值,而在泡沫經濟時預期價格上漲率才是帶動價格的主要因素,基本面的價值常被忽略而少有影響力。但當不動產稅的改變使基本面的價值大幅下降時,卻又可能使價格上漲的預期忽然翻轉而造成價格暴跌、泡沫破滅或景氣硬著陸等問題,並造成金融和經濟的不安定,也使在高價時購屋的人正遭受鉅額損失(陳博志,2014)。換言之,用房屋和土地稅做為短期對付不動產泡沫不是沒什麼效果,就是可能效果太猛。泡沫經濟時最好還是採取直接針對泡沫經濟的政策,如信用管制。房屋和地價稅則做為長期使土地基本面價值不會太高的工具。

假設利率或貼現率為5%,不動產的基本面價格為其年收益的二十倍,此時若對此不動產依其原來基本面價格課1%的房屋和土地稅,則地主的淨收入5%減為4%,基本面價格將下降達20%。利率更低或課稅依據的價格更高時,稅率的一點上升即可能造成基本面價格極大的下跌。所以房屋和地價稅的調整必須緩慢漸進,以免使不動產價格暴跌。二十多年前土地增值稅爭議時,我曾建議李前總統分三十年緩慢調升地價稅(陳博志,1992),但政府並未採用,如今地價稅和外國相較仍然偏低。

自有房屋之房地稅不見得該再減免

有人以房屋和地價稅調漲會增加人民支出而反對調漲。但房地稅若是緩慢調漲,依前述分析長期來看將可使不動產價格相對下降。因此把購屋成本算在一起,人民居住的負擔很可能反而下降。最近的做法是在人民高價買房之後,房屋稅才忽然大幅提高,因此人民並未得到低房價之利,反而可能遭受未來房價可能下跌的損失,於是才有不滿。

房屋稅和地價稅若緩慢調升到較高水準,因為有平抑房價的作用,因此並不會加重居住的負擔,因此不少人降低自住房屋的稅率之主張,似乎也並非必要。即使不考慮高房屋稅率使房價下降的效果,自住房屋也不見得應採較低稅率。出租的房子除了負擔房屋稅之外,房東還要因租金收入而多納一筆的所得稅。自己居住的相同房屋提供同樣的服務,從國民所得的觀念其實也該產生同樣的所得,但我們課稅時並未設算這項所得而加以課稅。這是自有房屋已有的優惠,若再降低或免除其房屋稅,則自有房屋得到的優惠似乎太多,等於是鼓勵大家擁有自己的房子而不鼓勵發展租屋市場。

也有人說可只對低價房屋減免房屋稅,這從照顧窮人的角度好像是對的,但卻忽略了社會上有更多窮到連房屋都沒有的人,而且有低價房子的人其實也並不一定是較窮的人。政府要照顧窮人合乎學理的做法應該要從家戶實際的收支和財產做整體評估,再決定給予什麼協助。但我國一向卻不重視這種整體的評估,反而是在各種不同政策上做不精準的補貼、減稅、或限制價格。例如不好好建立獎助學金制度,卻以照顧窮人為藉口而壓低所有的學費,提供所有學生車票的優惠。不做好的社會福利政策,而販賣低價米酒和減免房屋稅。結果就是我們混亂不合理的稅制和各種公用事業價格。

政府依國家整體利益而課稅並非違憲

從個體經濟來看,除了為矯正市場失靈現象而課的稅,如對污染行為課稅,各種稅都可能增加人民的負擔並對經濟造成一些扭曲。但從國家社會整體來看,很多政府工作和支出是必要或有利的,所以政府必須要有稅收來從事這些工作。政府當然應該在各種可能稅賦中找出成本和傷害較小,也較公平的方式來課稅,這其中可能包含對所得、生產、消費、交易、以及持有財富等行為課稅。財產稅符合負擔能力原則,稽徵成本不高,較少面對外國降稅競爭,我國的稅率又相對偏低,因此應是可考慮加稅的方向之一。地價稅和房屋稅做為地方稅若直接拿來維護和改善居住環境,也符合使用者付費的原則。而如前所述,房屋稅和地價稅及不動產稅也有平抑不動產價格的作用。二十多年前各界爭論土地增值稅時,很多學者也認為提高持有稅可以提高屯積不動產的成本,比交易稅更可以減少投機而平抑地價,因此應該提高地價稅。近來房屋稅違憲、應該廢除或下降的主張,以及把房屋稅忽然大幅拉高的政策,似乎都忽視了上述的學理和以往的相關討論。 

 

相關文獻

[1]陳博志(1992):對長期土地政策方向之建議,收錄於梁國樹財經政策建言集:經濟發展政策建言,台北,遠流出版社,19987月出版,pp.423-426

[2]陳博志(2008):泡沫經濟的大笨蛋理論,看,4

[3]陳博志(2014):不動產價格大漲大跌都不好,看,140

2016-09-05
   
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