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台灣參與世界衛生組織

原則問題

  1971年10月,蔣介石不顧一切,秉持「漢賊不兩立」的強硬立場退出了聯合國,從此,台灣不但從聯合國退出,也退出了聯合國週邊組織,台灣成了國際的孤兒。而在民主化之後的台灣政府,雖然試圖努力回到國際組織之中,但相關的努力卻成為相當困難的事情。然而就在今年4月,中國政府已經與世界衛生組織(WHO)的秘書處談妥,由秘書處發函台灣,邀請台灣派觀察員參與今年的大會。然而這個看起來像是重大突破的背後,卻可能隱藏了更多讓台灣難以承受的代價,我們必須詳加審視,才能在平衡表上看出我們所得與所失。

  台灣被排除在國際衛生體系之外,這違反了WHO憲章「全人類最高衛生福祉」的規定,而聯合國體系以台灣為中國的一部份的原因,並接受台灣受中國政府照顧的欺騙說法,而將台灣排除在WHO之外,造成1998年腸病毒肆虐或2003年SARS的恐慌,對台灣人民絕對是不公不義的事情。台灣人民有權加入WHO,這是台灣人民不能被否認的權利。即使在台灣與美國之間因為我們以「台灣」為名申請作為WHO之會員而致政治爭議時,我們仍然義正辭嚴的告訴美方,台灣是一個主權獨立的狀態,台灣人民有權與世界其他國家的人民一樣加入WHO,這是原則問題,不能因為要尋求與中國之間的和解,就放棄了這個原則。

過去的作為

  台灣在全面民主化之後,在1997年首度向WHO幹事長致函,表達成為觀察員的意願,並且在該年大會之中推動討論與表決。在1998年至2003年之間,我方都以低調的方式委請友邦提案,希望台灣能成為大會議程的補充項目,在民進黨執政期間,為了降低政治敏感性,以「衛生實體」的名義推動議案。但是這些化解主權的爭議最後也都不成功,原因仍然只是中國的強力杯葛。2003年台灣發生了SARS的嚴重傷害,美國與日本支持台灣的力道強化,因此在2004年我方再度推動票決,經過激烈的辯論過程,我方在票決後還是落敗,但是美國與日本就站在台灣這一邊,讓台灣感受到無比的鼓舞。

  在2005年我方除了在議事上採取2對2交叉辯論的方式,並且不主動推動票決,以避免對於議事的過度干擾,同時也在國際衛生條例(International Health Regulation)修訂過程中盼能納入普世適用的原則(universal application),為我方參與WHO相關活動奠定法理的基礎。在2006年的國際衛生大會開議之前,我國也宣布提前實施國際衛生條例,並且同時推動觀察員與有意義參與,並且期待能夠加入全球疫情警報與回應網絡(Global Outbreak Alert and Response Network, GOARN)與全球流感計劃(Global Influenza Program),但在該年除了有更多非邦交國發言助我外,我國的提案仍然沒有列入大會議程。在2007年,台灣政府決定以台灣為名義,直接申請成為會員,同樣也遭到中國的阻礙而難竟其功。

過去的重要成果

  雖然在整個不斷挫敗的過程之中,也可以發現台灣的努力獲致進展,尤其是國際社會逐漸體認到將台灣排除在世界公衛體系之外確有不妥,美國國會並成為帶動我國國際支持的重要動力來源。從1999年開始,美國參眾兩院就逐年通過法案,支持台灣加入WHO,而且強度逐年提升,而這些具有國內法地位的法案,就使得行政部門要依照這些法案的規定處理台灣參與WHO的議題,並且依規定向國會提出報告,說明進展。許多重要的國會議員除了加入法案的連署之外,還另外致函美國總統或WHO的幹事長。而這些國會議員的支持,也讓美國行政部門公開表達支持台灣的參與,從2004年開始投票支持台灣,在大會的時候公開表達對台灣的支持,更由美國的衛生部長致函給WHO的幹事長。

  我們在其他民主國家的努力也同樣獲得許多支持,例如日本對台灣的支持就與美國同步進行,所有的公開發言等做法也有相同的力道。此外,加拿大、澳洲、紐西蘭與歐洲國家對台灣的支持力度也逐漸提升,尤其是這些民主國家的國會議員也通過各種支持台灣參與WHO的決議案,在在都影響了國際視聽。台灣參與WHO,就站在道德的制高點上,獲得國際社會越來越多的迴響。今年被納入國際衛生條例的體系,可以說是過去政府所有努力的總結,馬政府一再說「過去什麼都做不到」,實際上是對前政府的莫大污衊。

  而在我國進行國際遊說的過程之中,由這一個很容易切入的議題,也能帶動其他國家對我國際處境的瞭解、同情與協助,例如2005年中國人民代表大會通過反分裂國家法,就受到民主世界的批評,而歐洲國家在討論是否取消對中國的武器禁運時,也將中國對台灣的軍事威脅作為主要的考量。更重要的,是這些民主國家對於台灣主權獨立於中國之外的事實更加瞭解,也更加尊重。

中國的策略

  台灣參與WHO或更廣泛的國際參與議題,都是帶動國人敏感神經的一件事情,但最主要的阻力,當然就是來自中國,中國也藉由各種方式,企圖把台灣框在一個中國之內,造成「台灣是中國一部份」的事實。2005年中國通過反分裂國家法,目的就是在創造一個法理的基礎,把台灣當作是中國的一部份、把台灣議題當作是中國的國內議題,以抵消與台灣沒有邦交的主要國家對台灣的支持,甚至想要抵消美國台灣關係法的作用,這就是三戰中的法律戰。在反分裂法通過之後,中國也開始了國際上對台灣的法理統一作為,在所有的非政府國際組織之中不斷更改台灣的參與名稱,將台灣或中華民國改為「中國台北」、「中國台灣」、「中國台灣省」、「中華人民共和國台灣省」,讓台灣民間參與國際活動飽受困擾。

  中國在政府間組織對台展開法律戰,製造法理統一的第一項作為,就是與世界衛生組織簽訂秘密瞭解備忘錄(MOU)。這份秘密文件不只是我們甚至是友我的國家至今都還無法取得,但從2007年我方取得的備忘錄施行細則(Implementation)中,中國就對於台灣與WHO可能的各種互動訂定非常細密的規則,包括台灣專家參與活動要由WHO事前向中國提出申請,在中國政府同意之後,才能同意台灣的參與,而且連台灣參與的層級都加以設限,甚至台灣在發生疫情而需世衛協助時,也要獲得中國的同意才能進行,而且也要以「中國台灣」名義為之。

  雖然馬政府至今還在打馬虎眼,時而說這個備忘錄不存在或不具效力,日前人在日內瓦的衛生署長甚至在記者會上公然說是民進黨無能才會有這個MOU,但對照2007年4月世界衛生組織幹事長陳馮富珍說要繼續執行該諒解備忘錄,以及2008年9月中國駐聯合國常代王光亞指稱台灣的衛生透過MOU獲得中國的協助,顯然中國的這個法理統一框架還在繼續執行之中。

  除了世界衛生組織之外,在2007年5月台灣參與世界動物衛生組織(OIE)也遭到中國的追殺。台灣原為OIE的獨立會員,但因為中國的動物衛生問題是OIE所關切的對象,因此OIE一直希望將中國納入體系之中,但中國就以台灣的地位為要脅,並且在2007年推動決議案,要求OIE承認「中華人民共和國為包括台灣在內之全中國的唯一合法代表」,企圖將台灣的獨立會員資格改為「非主權區域會員」,也要將台灣名稱改為「中國台北」。雖然在美國等友好國家協助之下,避免了最壞的情況發生,但台灣仍被改名「中華台北」,台灣的獨立會員資格也被改為非主權區域會員。

  我們在聯合國本身的遭遇更糟。2007年2月立法院通過了反歧視婦女國際公約(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, CEDAW)之後,透過邦交國諾魯向聯合國秘書處存放,以彰顯台灣對人權的保障。然而秘書處給諾魯的回函,竟然稱「依照1971年2758號決議案,聯合國在所有目的之下皆將台灣視作中華人民共和國整體之一部份。」顯然聯合國秘書處已經在中國的運作之下,扭曲了2758號決議案的內容與精神。而在同年7月台灣向聯合國遞出成為會員國的申請後,聯合國秘書處的回函也寫道「聯合國在所有意圖與目的之下皆將台灣視作中華人民共和國的一部份。」

  去年12月31日胡錦濤在胡六點的第五點有關台灣的國際參與這個項目之中就說:「對於台灣參與國際組織活動問題,在不造成兩個中國、一中一台的前提下可以通過兩岸的務實協商作出合情合理的安排,解決台灣問題,實現國家完全統一是中國內部事務,不受任何外國勢力干涉」。要注意的是台灣國際參與和國家完全統一是同一個句子,而不是用句號分開。這是中國政府對於這個議題的最具權威說明,但馬英九卻在4月與美國智庫的視訊會議時說在胡六點中看到中國的善意,這是馬英九對胡六點的唯一回應,這讓全世界以為台灣接受了中國的安排。

馬政府的策略與問題

  在中國對台的全面性法理統一做法之下,台灣目前能夠獲得WHO的觀察員資格,就必須要小心衡量我們的得與失。在WHO的憲章之中,並沒有觀察員的相關規定,只有在大會的議事規則第三條提到:「總幹事可邀請已提出會籍申請的國家,已代為申請為準會員的領地,以及雖經簽署但尚未接受組織法的國家,派觀察員出席衛生大會的會議。」因此光從WHO的規定來看,台灣今年既沒有申請會籍,也沒有簽署組織法,連向WHO申請成為觀察員的信函都沒有發出,因此唯一的可能法理管道,就是將台灣視為「領地」而由他國代為申請。馬英九自己在去年底和今年3月都說與中國協商中,而中國政府也一再表明與世衛進行協商、為台灣同胞作出合理安排,因此從法理上看,台灣今年應該是依照「領地」的規定來辦理,台灣,就是被WHO當成中國的領地。

  在國際社會上將台灣當作中國的一部份是中國的一貫立場,但馬政府對於2005年MOU的立場語意不清,對於中國在國際社會上宣稱台灣是中國的一部份也不加辯解,因此到底台灣接受觀察員的安排是不是代表接受了中國對台的主權立場,台灣人民當然有權要求馬政府說清楚、講明白,而不是以「過程不重要、結果才重要」,或「以前你們做不到、我們做到了」來含混帶過。到目前為止,馬政府仍然不願公開到底誰和中國談、談了些什麼、中國和世衛有什麼協議,這不得不讓國人懷疑台灣的主權地位就這樣子被馬政府談掉了。

  而在WHA觀察員的實際運作之中,有像教廷一樣具有主權地位者,也有如巴勒斯坦解放組織與馬爾他騎士團具備準國家地位者,另有國際紅十字會等之非政府組織,以及國際國會聯盟的國際政府組織。而到底台灣是以什麼樣的地位作為WHO的觀察員,這其中是不是有什麼難言之隱,不然怎麼會有人提到主權時我們的衛生署長會脫口而出我們是「什麼爛國家」?

  馬政府也提到我們參與是以「中華台北」,跟我們參與其他國際活動相同,因此沒有矮化與喪失主權的問題。但我們參與亞銀、奧會、APEC、WTO、OIE等,都是獨立會員的資格,即使像在OIE被改為非主權區域會員,但也擁有所有獨立會員的資格,但現在參與WHO是不是單獨參與,馬政府也一樣講不清楚。

  以往台灣申請成為觀察員,都是由友邦聯合遞函,並且由友好國家發言、致函等,這些作為都避免讓台灣陷入「一個中國」框架之中。但今年看來看去,都是在中國所設定的框架中打轉,雖然美、日、加拿大、歐盟等國家在事後歡迎台灣參與,但今年台灣不但沒有運作友邦遞函申請,連運作友好國家致函的動作都免了,甚至美國政府官員都私下抱怨馬政府與中國政府都不願意告訴美方到底在這個議題上做了什麼事情,這難怪要讓許多關心台灣地位的人擔心不已了。而此骨牌一倒,馬政府還要以同樣模式參加國際刑警組織、國際貨幣基金、世界銀行,甚至是東協經濟體,而此模式就是要經過中國同意、批准或帶領進場,那台灣的主權地位還算什麼?(作者為政大國際關係研究中心研究員,本文僅代表作者個人觀點)

2009-06-01
   
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