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徐永明(台灣智庫法政組召集人) 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
徐永明:還權於民 公投法補正與公投運動的展望
  馬英九政府一黨獨大,以及所衍生的ECFA、美牛與大埔徵地的政經爭議,都讓民眾對代議體制的產出失去信任感,甚至對代議菁英的問責可能產生疑問。台灣的政治問題已經不在藍綠鬥爭,而是代議失靈,因此新的議題在於如何制衡代議體制,甚至如何補正失靈的代議民主,提供了補正公投法,掀掉台灣鳥籠公投的歷史關鍵機會。
 
 
台灣民主與民權
 
  如果能從兩千零八年以來,馬英九以絕對多數贏得總統大選,而國民黨也在國會擁有四分之三的席次,這樣的民主經驗讓我們學到什麼教訓?最重要的反省是:民主的安排還是可能會產出不民主的權力樣態,也就是權力的代表性不僅是失衡(under-representation),甚至是集中在小團體的手上:一個與社會基層遠離,而內部同質性極高的菁英團體。
 
  這個權力分佈的政治社會結果是相當駭人的:證諸八八水災的遲鈍與冷血;兩岸協議ECFA的黑箱與專斷;美牛協議中行政部門對於代議體系的藐視;甚至是大埔的蠻橫徵地作為,都顯示一個橫跨中央各權力部門,甚至上下各層級政府皆壟斷的權力集團,透過民主程序取得的政權,會有多麼反民主的特質,這成為台灣民主的新興課題:民主程序並不保證民主特質政權的產生。
 
 
  當然,這並不是新的現象,威瑪共和生出希特勒政權就是一個典型的案例,而台灣民主遇到這個難題時:許多論點主張應該透過選舉來制衡,尤其多著重在年底的五都選舉,論證只要能拿到席次的多數,就能阻止馬英九政權的非民主作為,問題是:以一個未來的選舉來調整前一個選舉的政治結果,本身就有其時間差(time lag)的效果,而許多重要的政策尋求的就是這樣的「機會之窗(window of opportunity)」。
 
  這裡,我們要主張的是:不是等待下一個選舉來矯正或報復,而是在代議民主之外,提供一個人民作主的安排與管道,讓代議民主的結果也能有被制衡的機會,而這個機制就是「公投民主(referendum democracy)」:狹隘的代議民主下,人民作主只有選舉那一天,以選民的身份決定行政長官與民意代表,其餘的時間不是淪為市場競爭的經濟人(economic man),就是尋找自我認同以指導方向的社會人(social man),大部分時間都遠離了政治社會(political society),以將權力轉移給代議士的非政治人(de-political man)。
 
  而在代議制度之外允許公投民主的空間,就是「喚回公民(bring the citizen back in)」,讓選舉與公投制度相互競爭與制衡,甚至讓選民有機會成為公民,實現一個民主政治人的理想(democratic political man)。而這個政治理論上的理想,卻是台灣目前民主挑戰的急迫性:如何制衡不民主結果的民主安排,而具體指稱為代議民主,具體要求為將人民的政治參與權利透過公投民主的建立,還權於民。
 
  民主時代談「還權於民」或許有些諷刺與混淆,那是因為我們所熟習的「民權(civil right)」常被侷限於憲政主義之下關於「人權(human right)」的保護,頂多加上代議民主下一個選民的有限政治參與(limited to electoral participation),而這裡主張的「還權於民」就是「喚回公民」,是涵蓋作為一個公民對於公共事務的決策權,表現為制度上公投民主的建立,而這在全球化時代,資本家與政府跨國界勾結過程中,證諸ECFA、美牛與大埔徵地,這三個看似獨立其實表徵出台灣人民新處境的政經事件,如果沒有進一步透過補正目前的公投法來「還權於民」,代議民主表現為馬政府的一黨獨大,反而成為國際政經利益的代理人,退化為一個「幫辦政府」。
 
公投民主發展的階段
 
  這裡檢視公投民主在台灣發展的歷程,如何從對抗威權的民主訴求,到藍綠政治攻防的政治體制選擇,到目前的如何補正公投法制以制衡代議民主的失能,公投民主的訴求從理念的訴求、政治計算到一種擴及全民的民主共識,也代表公投體制深化時機的來臨。
 
  做為台灣民主化的一環,從一開始公投就與「選舉民主」被列為主權在民訴求的一個項目,以對抗威權的黨國體制,所以雖然公投與代議民主有其緊張性,但是在台灣民主化的初階段,公投與選舉開放都是對國民黨施壓的民主工具之一,雖然最後是選舉路線當道,但是在新憲法與反核四等社會運動的議題上面,公民投票持續扮演重要的角色。有趣的是:反對運動訴求將台灣建立成「東方的瑞士」時,不知是否意識到公投體制在瑞士民主扮演的重要角色。
 
  不過,隨著國會全面改選、總統直選等代議體系的完備,選民的身份做為台灣民主化的主要認同,卻面臨台灣主體性意識成長的挑戰:選民可以決定執政者與民意代表,卻無法做為台灣意識的主要行動者,因為選民只在「選人」,雖然議題與認同會影響投票決策,但是離「決事」還是有一段距離,而台灣意識衍生的統獨選擇與國家正常化問題,並非代議體系可以承載的。
 
  而這時候第一次政黨輪替,民進黨執政不僅代表代議民主的運作進入新的階段,也驗證了「選舉民主」和平移轉權力的功能,但是接踵而來的兩岸議題與統獨選擇,就不是單靠代議體系可以處理的,而在兩千零四年總統大選前這個公投運動與公投法制化的爭議達到最高點,最後迫使國民黨接受訂定目前這套公投法,藉以約束公投議題的操作,所以有了「鳥籠公投法」的產出:結果是,陳水扁以總統身份發動防禦性公投,並與總統大選合併舉行,選舉結果陳水扁擊敗連宋配連任,而兩題和平公投因領票率未過半而失敗。
 
  這時候的公投爭議在於反公投,以藍綠政黨界線劃分,雖然有公投綁大選的爭議,但是本質上的衝突在於台灣民主的深化程度問題,泛藍認為代議民主加上總統直選已夠,足以讓台灣成為一個現代的民主國家,如果重大爭議都要交付公投,那麼代議菁英不僅沒有存在的必要,也否定了選舉民主的價值與主張。泛綠則從「主權在民」的立場結合民主與主權兩個價值,強調最終裁決權在人民,也肯定人民成為一個公民的意願與能力,呼應了其「台灣前途應由兩千三百萬人(公投)決定」。
 
  至於所謂公投綁大選的爭議,只是給了台灣政治人物一個教訓:不要反公投,否則選票會說話的。至於公投案的失敗不在於選民反公投,而在於選民被政治立場綁架而拒領公投票。也因此,藍綠關於反公投的劃分在兩千零四年後有很大的變化,泛藍為了選舉壓力轉化了原本「反公投」的立場,修正為「不反公投」,甚至在兩千零八的選舉主動提公投案以消弭泛綠公投的壓力。
 
  這個變化是相當重要的,因為「公投vs.反公投」已經不成為藍綠的分歧軸線,而在於如何安排公投體制與何時發動公投的問題。馬英九執政後的「澎湖博奕公投」可謂範例:一個不願意負責任的中央政府,會非常樂意解開地方公投的鳥籠,而結果也證明了人民是有能力與意願來決「事」的。之後,關於「美牛」與ECFA的公投呼聲,不過是一個延續而強化的過程,不過這時候這個不願意面對人民監督的政府,就直接將鳥籠罩在人民的公投運動上面,形成新一波公投運動的契機。
 
公投法補正與公投運動的契機
 
  所謂公投補正還權於民的運動契機來自於三個條件:公投價值的政治社會化,馬英九政權的信任危機,以及單一選區下立委選舉的落選運動,匯聚成下一階段台灣的公投運動。
 
  首先,就如前面對公投運動史所縱觀的,台灣民眾已經不分藍綠接受公投作為一個價值,差異在於「公投民主」的安排與法制化,這有點像蔣經國時代對「民主(選舉、代議)」的態度,不會反民主,只是以人民缺乏能力與意願作為實際壓制民主的論述。
 
  因此,「反公投」在兩千零四年之後,已不成為一個有選舉市場的政治訴求,衝突在於公投民主鳥籠的大小與存廢,但並未浮現為政治競爭的主軸。這時馬英九一黨獨大的政府,以及所衍生的ECFA、美牛與大埔徵地的政經爭議,都讓民眾對代議體制的產出失去信任感,甚至對代議菁英的問責可能產生疑問。
 
  馬英九政府一黨獨大,問題已經不在藍綠鬥爭,而是一個代議失靈的時代,代議民主的極限與無能非常具體地投射到人民的憤怒與不滿,因此新的議題在於如何制衡代議體制,甚至如何補正失靈的代議民主,提供了補正公投法,掀掉台灣鳥籠公投的歷史關鍵機會。
 
  而五都之後的立委選舉,將是這個公投法補正的絕佳戰場,面對代議失靈的質疑,現任絕對多數國民黨立委將會是代罪羔羊,民進黨重新崛起則提供了議題的代理人,在這樣選票消長的時機,推出「補正公投法,還權於民」的訴求,要求各選區的候選人表態,否則對候選人進行反制的「落選運動」,將會是另一波台灣公投運動的介入代議民主的選舉,藉以釋放台灣人民的公投民權。
 
2010-09-28
   
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