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賴怡忠 字型:  | 友善列印 | 分享: Facebook Twitter Plurk Funp
「忽視台灣Taiwan Passing」:美台關係的新隱憂

  十二月初泛藍陣營在台灣的三合一縣市長選舉獲得大勝,以過去有關美國對台政策的外交慣性來說,華府的觀察家們照例會在選舉結束後,針對此次選舉如何影響兩岸以及美中台三角關係等議題提出意見。但這次選舉結束後,來自華府政策圈的評論並不多。有人歸因於這是個地方選舉,對兩岸關係的衝擊不會太大,自然華府評論界的興趣不高。但如果注意美國小布希總統在選前不到兩個星期前才在京都演說稱讚台灣民主,國務院在選舉結束後還馬上針對結果提出評論,以及美國政策界普遍以選舉來了解台灣民主的「習慣」,選舉結果竟然激不起政策評論的漣漪,實在不太符合美國對台政治觀察的慣性。

忽視台灣:Taiwan Passing

  這個現象背後所呈現的問題,是華府台灣外交政策圈日益以「忽視台灣Taiwan Passing」一詞來描述美國政策圈目前對台灣的看法。另外一個說法,是出現所謂的「台灣問題邊緣化」的狀態。 當然「忽視台灣」不表示美國的亞太戰略開始忽略台灣,如一九五O年國務卿愛奇遜(Dean Acheson)發表所謂對台灣撒手不管的聲明,不將台灣視為美國西太平洋戰略利益的關鍵之一。而「台灣問題邊緣化」也不必然就是不好,因為台灣如果成為美中風暴的核心,同樣會使台灣受到相當多的限制,許多內部民主治理要處理的問題,都很容易因此被「兩岸事務化」而倍增複雜度。

  現在有關「忽視台灣 Taiwan Passing」的現象,其內容與原因十分類似九十年代末期在美國亞太政策圈出現有關「忽視日本 Japan Passing」的現象。現在擔任美國國安會亞太資深主任的葛林(Michael Green)在當時還針對這個現象,於二OOO年夏季號「國家利益The National Interest」期刊上,以「日本:一個被遺忘的角色(Japan: the Forgotten Player)」一文發了好大一頓牢騷。如果我們更仔細分析一下,相信這所謂「忽視台灣」現象的出現,與台灣內部的民主癱瘓、美國對中國採取「調適」政策、以及美國亞太政策圈人事更迭所出現的變化有關。

台灣內部的民主癱瘓

  近兩三個月美國政策圈開始透露出一個新的信息,即美國不再以台灣是否通過軍購預算作為衡量台灣防衛自我的指標,而以台灣的國防預算是否達到應有的標準,來檢視台灣是否有自我防衛的決心。這不表示美國認為台灣不需要軍購所提供的項目,而是美國對台灣這幾年政爭所導致的政策癱瘓感到無奈,但亞太局勢的變化又要求美國必須快速調整其戰略佈局,在無法確定台灣軍購案是否通過下,美國只能退而求其次,以其他的指標來確認台灣未來的防衛發展趨勢,以及美國可能相應的戰略處理。因此不再以軍購特別預算是否通過,來衡量台灣自我防衛的承諾,而是台灣政爭所導致的民主癱瘓,已經使美國對台灣安全防衛的政策與管理逐漸失去信心,基本上不再對軍購有寄託。軍購案在此已經不再是要不要買武器的問題,而是對美台關係已經造成無可彌補的傷害。

  軍購案對美台關係所造成的主要傷害,是使台灣自己成為一個美國無法信賴的夥伴,這與二OO三年美台關係因公投出現緊張的狀態不同。當年美台雙方針對公投有認知的差異,美國對台灣的指責是「無法預測unpredictable」,是針對台灣行為對「美中台關係」可能的影響。但現在卻是「無法信賴 unreliable」,是台灣自身民主癱瘓所導致國安與外交政策無法決行的問題,影響的是美台關係本身。「無法信賴」進一步對美台關係所造成的衝擊,是台灣在美國決策中逐漸變為「無關緊要Irrelevant」,理由不是美國不重視台灣,而是台灣的民主癱瘓使美國無法確認台灣的作為,而在戰略決策中將台灣視為無法掌握的因素,使台灣被排除在決策外。在兩年前原先美國認為台灣是「無法預測unpredictable」,但現在台灣在美國的亞太戰略開始變成「無法信賴unreliable」,甚至沈淪為「無關緊要irrelevant」。軍購問題所展現的,在此已經不是「要五毛、給一塊」的價格爭議,而是政爭帶給台灣全民災難性結果的開端。

美國對中政策採「調適」戰略

  自今(二OO五)年年初,美國對中政策出現所謂的「調適adjustment」的傾向。副國務卿佐力克(Robert Zoellick)在九月二十一日的演講更提出希望中國成為「負責任的利益關係者」(Responsible Stakeholder),為美國九十年代有關「圍堵 vs. 交往 Containment vs. Engagement」的對中政策辯論畫上句點。圍堵或交往政策的前提,是中國國力還不致太強,所以可以透過圍堵來抑制中國的崛起,或以交往來改變中國的行為。但現在的狀況是中國已經強大到使圍堵還是交往都不能發生作用,同時美中互賴的程度極高,因此一方面美國調整對中國的心態,但二方面也提出美國對中國的期待,同時以類似劃定勢力範圍的方式,來預先管理美中未來可能出現的爭論。 美國對中的「調適」政策,在實踐上有點類似一九六九年季辛吉籌畫的美國對蘇聯「和解政策」,美蘇雙方劃定勢力範圍,井水不犯河水,來管理當時的國際體系。

  現在美國對中國政策還不至於出現「共管國際體系」的狀態,因為中國與美國的戰略實力仍有相當差距,但美國現在與中國討論的議題,已經不再是九十年代有關中國人權、西藏、宗教自由等有關中國內部的問題,而是軍備控制、大規模毀滅性武器擴散、北韓、伊朗、能源等全球議題,議題的多樣化固然提供更多的美中合作空間,但也表示美中爭議的來源更為多元化。甚至過去以經濟作為美中摩擦的接合劑,但隨著中國經濟力量的崛起,以及美中經貿互賴的加深,經濟問題現在反而成為美中關係緊張的重要來源。台灣還是美中爭議的重要關鍵,但其比重逐漸被其他的重要議題稀釋。 從這個角度來看,台灣議題在美中爭議的雷達幕上消失不見得不好。但美中關係發展到對全球戰略議題進行對談時,台灣對美國影響的力道卻會大幅降低,使得台灣在美中台關係會居於一個遠為不利的位置。這是因為沒有強固的美台關係為基礎,台灣是不可能在對中關係上會有進展的。也因此除非台灣能夠與美國全球戰略談得上話,否則台灣會因為只是「美中台關係」的議題而被迅速邊緣化。但台灣要讓自己成為全球戰略關切的一環,如反恐、反擴散、亞太區域安全、非傳統安全等議題,首要處理的是強化自己的民主治理能力。這又回到台灣必須處理因政爭所導致的治理癱瘓問題。

美國亞太政策圈的人事更迭

  在小布希總統連任成功後,美國亞太政策的人事佈局不僅十分緩慢,同時人選的更迭也帶來新的關切。 國務院主管台灣、中國的亞太副助理國務卿一職,在薛瑞福離開後一直沒有補位。即將於十二月二十日離職的美國國安會亞太資深主任葛林(Michael Green),外界也不知可能的繼任人選。葉望輝(Steven Yates)離職後,副總統辦公室的亞太安全主任也一直懸缺。雖然名義上副總統不直接處理日常的美國亞太安全政策事務,但錢尼(Cheney)副總統仍是現在對美國對外決策極具影響力的關鍵人物,因此其亞太安全主任的位置也不可小覷。但現在這些位置還一直閒置至今。 另一方面,隨著葛林離職後,美國主管亞太政策的資深官員已經沒半個日本事務專家。

  亞太助理國務卿希爾(Christopher Hill)的亞太經驗,主要來自其九個月擔任駐南韓大使的經驗。而其現任的主要任務,又似乎是為了處理北韓核武的「六方會談」。副國務卿佐力克現似乎將對中政策為其亞太政策的主軸。除此以外,華府也盛傳佐力克因為過去處理美日經貿爭議的經驗,不喜歡日本。在任副國務卿後,即把前副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)一手建立的美日副國務卿級戰略對話,降級為國務政策次卿的對話。坊間還指證歷歷的說,日本駐美大使加藤良三(Kato Ryozo)過去可以隨時與阿米塔吉聯繫,包括多次面對面對談,但佐力克上任後卻一直說不上話等等。不管這些傳言是否誇張,但美國確實出現處理亞太外交的人事有「遠日親中」的現象。雖然美日在今年二月與十月分別有兩次「二加二會議」並有具體成果,但這主要是透過美國國防部與日本外務省及防衛廳的聯繫,並在過去良好的美日戰略對話基礎上所達到的結果。問題是這個老本能夠支撐到什麼時候呢。

  由於美國小布希政府過去出現對台灣友善的傾向,與其亞太政策被知日的「泛亞派」掌握有關。現在知日泛亞派逐漸淡出美國的亞太決策圈,必然會影響到美國對台政策的思考面向。台灣雖然在美中關係被視為是「台灣問題」,但在「美日同盟」的角度卻是個重要資產。過去防止台灣被邊緣化,並提昇自己的戰略價值,與所謂的「美日台戰略三角」的政策討論有關。同時日本與美國在有關「東亞峰會East Asian Summit」、遊說歐盟繼續對中武器禁運等議題合作密切,並給與台灣在亞太面臨中國戰略封鎖下,一個可以與之訐抗的平衡力量。因此知日泛亞派的淡出,美國亞太政策由出身國務院或學界的中國通掌握,使台灣回歸到九十年代的「美中台」問題脈絡,會使台灣面臨較為不利的狀況。

美中關係的「日本問題」?

  這個發展使得台灣與日本在對美外交上面臨同樣的處境。因為知日泛亞派的淡出以及中國通重新掌權的趨勢,美國的亞太政策圈在近兩三個月開始出現所謂的「日本問題」的討論,意即如同台灣是美中關係的問題一樣,日本現在也成為美中關係的問題。美國必須處理日本以避免美國在亞太經營出現困難。胡錦濤在與小布希總統談話時,開始把小泉首相的靖國神社提出討論,美國的中國通們也密集針對日本發言,以種種理由指責日本的作為。如果仔細觀察,其指責日本的理由與過去指責台灣作為「麻煩製造者」的理由幾乎完全一致,過去是台灣的民主化與認同「挑釁」中國的民族情緒,現在是日本的正常化「挑釁」中國人民的感情,都對美國對中關係以及美國的亞太經營形成變數,所以需要加以「管控」。

令人擔憂的「忽視台灣」

  這是不是在美中關係中,對中國而言,台灣內部的政治紛擾使其成為可以被北京掌握與控管的因素,因此台海情勢不再嚴峻,在現在反而是日本成為需要處理的問題呢?對台灣而言,所謂的台海情勢不再嚴峻,其真正發展卻是台灣內部的分裂與民主治理的癱瘓,使台灣無法有任何有意義的作為,因此出現所謂兩岸情勢和緩的假象。這個現象使台灣對美國的戰略價值由「無法依賴」向「無關緊要」發展,並連帶使北京可以進一步裂解日本與美國以及台灣的聯繫。從這個角度來看,「忽視台灣Taiwan Passing」現象所呈現的問題,可能比兩年前美台關係出現緊張的狀態更令人擔憂。

2005-12-21
   
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