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憲法中有關農業發展條文修訂芻議

劉健哲/中興大學農村規劃研究所所長兼教授

一、前言

  憲法乃國家根本大法,我國自民國36年12月25日施行至今,已歷經七次修訂 ,其中僅第二次修憲時,在基本國策之補充規定中,增修與農業有關之條文為: 「國家應獎勵科學技術發展及投資,促進產業升級,推動農漁業現代化,重視資源之開發利用,加強國際經濟合作。 經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧……。」 事實上,憲法中與農業發展有關之規定還有第143條與第146條,條文老舊,不僅無法滿足現代化農業發展的要求,更無以引導未來之發展。 因此本文擬針對憲法第143條、第146條加以探討,提供修正建議。

二、議題與挑戰

 (一)憲法第143條

  憲法第143條:「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅,政府並得照價收買。 附著於土地之礦,及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。 土地價值非因施以勞力資本而增加者,應由國家徵收土地增值稅,歸人民共享之。 國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。」 其中第一項提及私有土地受法律之保障與限制。其限制主要考量為「照價納稅」,私有土地利用之原則並未提及。由於土地的稀少性與固定性,土地利用的不當或浪費,將鮮有恢復之期,甚且將永遠喪失其利用之價值,因此土地雖為私有,土地所有權人亦負有社會責任。由於土地利用每每涉及私人與公眾利益,以個人利益為依歸的土地利用,往往與社會目標相衝突,忽略社會責任的結果,甚且造成對社會的嚴重傷害。例如土地超限使用,造成土石崩塌與水土流失,或者農地違規興建工廠或房舍,破壞農村景觀與生態環境,又如農地棄置廢土、盜採砂石等問題,在在顯示只顧私人利益之結果,往往與社會發展之目標相衝突。 因此,儘管土地私有,財產權應受法律之保障,惟土地利用也要合乎社會大眾的利益與國家整體發展之目標。 此外,憲法第143條第4項:「國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。」 由於農業發展條例已於2000年元月26日調整農地政策為放寬農地農有、落實農地農用;且2003年2月7日修正之農業發展條例亦已取消私人取得農地面積不超過20公頃之限制,使得憲法第143條第四項之規定與社會脫節,應予修正。 隨著經濟的快速發展、產業活動的增加以及人口成長,土地利用的型態也就趨於多樣性與複雜性,非農業用地的需求逐漸增加;由於土地資源極其有限,非農業部門所需用地的增加,已直接對農地造成變更轉用的壓力,甚且危及農民務農之權益。 因此,國家對於有限土地資源之分配、利用與規劃,除應考量產業的均衡發展,非農業用地需求的增加以外,更應兼顧全民福祉與社會的和諧發展,在面對非農業部門所需用地增加之同時,也能建立一套完善的土地利用與規劃的手段。如此,不僅個人與公眾利益間土地利用之衝突,得以調和;不同部門間對有限土地資源的利用競爭,才能有效規範,確保農民務農之需求與農業之永續發展。 多年來台灣公共建設用地之取得,均以「徵收農地」為手段,並未考量農業區遭受分割而導致對農民耕種之不利影響;農地變更及或農地碎裂化,均造成農民失去其謀生之根本。結果是,不是導致民怨引起社會抗爭,便是不平與怨尤,深植民心。如此,優良農田逐漸轉用流失,農民喪失務農的權利,農業生產環境難以維護,社會祥和之目標亦難以達成。 農政部門宜作些努力,採取土地重劃以交換分合的方式,協助政府取得重大建設(如興建高速公路)所需之用地,同時重新整合農地,使其合併成完整之坵塊,改善農業結構及農業生產環境,減少公共建設時對農業及環境產生不利影響。亦即,涉及鄉村發展用地的取得,宜透過農業部門加以協助及整合,取得公共建設所需用地,同時維護農業權益;農民才能繼續擁有耕種之資源,留村務農維護其耕種之權利,農業發展才能持續及永續發展,農村也才得以維護傳統文化景觀以及生態環境。 因此,國家對於土地之分配與整理,除了符合國家發展之需求外,應維護社會之和諧,同時保障農民之耕種權與生存權。

 (二)憲法第146條

  憲法第146條:「國家應運用科學技術,以興修水利,增進地力,改善農業環境,規劃土地利用,開發農業資源,促成農業之工業化。」 過去台灣農業發展成果輝煌,並且是經濟奇蹟的重要因素。憲法第146條之政策指導,功不可沒。隨著工商業的快速發展,農業雖已不再扮演經濟上的重要角色,然而農業不僅是一種生產事業,同時也是一種生活方式與文化傳承,乃國家社會發展之基礎。農村不僅是農民生產與居住的地方,從事社會文化活動的場所,同時也是國民遊憩休閒之去處,兼具生態保育與景觀維護之功能,具經濟面、社會面與生態面的永續發展意涵,應加以維護並促進其發展。 因此如何採取合宜的規劃以及必要之措施,以維護及改善農村的經濟、居住功能以及休憩價值,進而在農村地區創造一個長期性而良好舒適的生活環境,至為重要。 綜合上述,國家應用科學技術,應不侷限於「農業生產」層面,而應以加強整體性的鄉村建設,改善農業環境,維護農村文化與景觀,增進農村的經濟、生活、生態功能以及休憩價值,促進農業與農村之永續發展為目標。

三、小結

  基於以上理由,憲法第143條建議修正為:「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅,政府並得照價收買,土地之利用應合乎公眾之利益。 附著於土地之礦,及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。 土地價值非因施以勞力資本而增加者,應由國家徵收土地增值稅,歸人民共享之。 國家對於土地之分配與整理,應維護社會之和諧,同時保障農民之耕種權與生存權。」 憲法第146條建議修正為:「國家應運用科學技術,加強整體性的鄉村建設,改善農業環境,維護農村文化與景觀,增進農村的經濟、生活、生態功能以及休憩價值,促進農業與農村之永續發展。」

參考文獻:

-《中華民國憲法》,全國法規資料庫。

- 劉健哲,1986(1),〈農業發展與環境維護〉,《農業金融論叢》,農民銀行,第15期。

- 劉健哲,1986(2),〈遊憩休閒與農業發展〉,《台灣農業》,行政院農委會,第22卷第1期。

- 劉健哲,1994,《土地利用規劃與管制:台灣、德國之比較研究》,台北:正中書局。

- 劉健哲,1996,《農業政策之原理與實務》,台北:國立編譯館。

- 劉健哲,2001,〈德國之農地重劃及其對我國之影響〉,《台灣土地金融季刊》,台灣土地銀行,第38卷第3期。

- 劉健哲,2006.01,《城鄉新風貌:德國之農村與規劃》,台北:詹氏書局。

- 劉健哲,2006.10.14(2),《由法制面談台灣農業現代化發展》,台灣農業發展菁英高峰會,台南大學。

2007-03-07
   
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